Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. (nr [...]) - zaskarżonym przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z decyzją z [...] grudnia 2015r. (znak: [...]), na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. poz. 1623 ze zm.), udzielił [...] - prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach ew. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].
[...] - właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z tą inwestycją, wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015r. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku podała, że jest właścicielką części działki na której znajduje się sporna inwestycja (instalacje towarzyszące). Według strony, decyzja o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie dla spornego budynku zostały wydane w oparciu o mapy geodezyjne, które niewłaściwie określały współrzędne działek. Strona dodała, że między stronami toczy się spór sądowy o wydanie jej części tej nieruchomości, a także postępowanie rozgraniczeniowe.
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. (znak: [...]), na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że według powołanego przepisu, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte. Zgodnie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro [...] nie jest inwestorem spornego obiektu budowlanego, to oznacza, że nie jest uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w tej sprawie.
[...] w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zarzuciła, że organ nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w sytuacji, gdy skarżąca jest właścicielką części nieruchomości nr [...] obr. [...] przeznaczonej pod inwestycję.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a organ powiatowy nie dopatrzył się istotnych odstępstw od tego pozwolenia. Oznacza to, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie było następstwem legalnego działania inwestora. W tej sytuacji [...] nie ma, w świetle art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji.
[...] w skardze na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie i błędną ocenę materiału dowodowego. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi [...] stwierdziła, że przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego musi być interpretowany ściśle, a więc dotyczy tylko postępowań o pozwoleniu na użytkowanie, nie zaś postępowań nadzwyczajnych i na potwierdzenie tego stanowiska przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne. W szczególności podniosła, że interes prawny w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powinien zostać oceniony na podstawie art. 28 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W zaskarżonym do Sądu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016r. organ ten stwierdził, że skarżąca - wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu, ze względu na treść 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z tym organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie.
W świetle przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma podstaw do przyjęcia, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być wyłącznie inwestor. Powołany przepis, stanowi niewątpliwie wyjątek od zasady ogólnej, określonej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Na ogół przyjmuje się, że taka wyjątkowa regulacja nie może być interpretowana rozszerzająco. Kierując się tą dyrektywą wykładni należy przyjąć, że przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego dotyczy jedynie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym akceptuje się zgodnie potrzebę odróżnienia zwykłego postępowania administracyjnego w określonej sprawie od postępowania nadzwyczajnego (w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), które jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, mającym na celu zbadanie, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie służy zaś ponownemu, merytorycznemu rozpatrzeniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, w której kwestionowana decyzja została wydana (w tej kwestii np. szerokie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1604/13, dostępny na stronie: www.orzecznia.nsa.gov.pl.).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest więc takim samym postępowaniem, co postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ze względu na te odrębności postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego nie można, bez dostatecznej podstawy prawnej, odnosić przepisów dotyczących postępowania zwyczajnego do postępowania nadzwyczajnego (por. np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2015r. sygn. akt II OSK 3138/13). W rozpatrywanym przypadku prowadzi to do stwierdzenia, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1698/15 podkreślił, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego na tej podstawie, że występujący z tym żądaniem nie jest inwestorem. Nie ma też znaczenia, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wynikiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W ocenie NSA nie tylko bowiem w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku tego rodzaju postępowań (art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 prawa budowlanego), legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być podmiot inny niż inwestor. W każdym przypadku, gdy został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, konieczna jest ocena, czy żądanie to pochodzi od strony, która posiada w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Należy zatem zaakceptować stanowisko skarżącej wyrażone w skardze do Sądu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, organ powinien badać przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3138/13, wyrok z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. VII SA/Wa 439/12). W wyniku tego badania może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., na ogólnych zasadach dotyczących stosowania tego przepisu, a więc wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak istnieją co do tego wątpliwości, organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom (tak wyrok Sądu Najwyższego z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I CSK 402/11, Lex nr 1169138).
W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości wystąpiły, ponieważ wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucała, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana mimo, że inwestor dopuścił się szeregu odstępstw od pozwolenia na budowę, a część nieruchomości objętej tą inwestycją jest jej własnością. Organ mógł i zarazem powinien wyjaśnić tę kwestie wyłącznie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zaś na etapie przed wszczęciem takiego postępowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać za uzasadnione zarzuty podniesione w skardze.
Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016r. (znak: [...]).