Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.-ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U.
z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], znak: [...][...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], znak: [...], udzielającej A. Z. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr [...] i [...] - osiedle [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał na przepis art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją.
Organ podniósł, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działek nr geod. [...] i [...], obręb [...], miasto [...]. Następnie A. Z. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu budowlanego. Organ powiatowy w dniu [...] czerwca 2009 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę inwestycji, a w jej toku stwierdzono wykonanie zmian, które zostały uznane za nieistotne, a polegały na m.in. wykonaniu dodatkowych okien dachowych w elewacji, dodatkowych luksferów, zamianie kotłowni olejowej na węzeł cieplny z sieci cieplnej - na poziomie piwnicy, zmianie lokalizacji pomieszczeń - na poziomie parteru, zmianie powierzchni i układu ciągu komunikacyjnego oraz terenu przeznaczonego pod zieleń.
Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielił A. Z. pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej budynku. W ocenie organu powiatowego, obowiązkowa kontrola potwierdziła wykonanie robót bez naruszenia przepisów art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że inwestor wykonał przedmiotową inwestycję z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy zważyć na przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zmiany dokonane przez inwestora są istotne, dotyczą bowiem zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 6 w/w ustawy).
Projekt zagospodarowania działek nr ewid. [...] i [...], położonych w [...], przewidywał, że sporna nieruchomość nie będzie w całości utwardzona lecz pozostawione zostaną również tereny biologicznie czynne. Tymczasem inwestor wykonał utwardzone ciągi komunikacyjne wokół inwestycji, a pozostawił tereny zielone jedynie w niewielkim zakresie (część północna nieruchomości). Niemalże całkowite utwardzenie terenu działek nr ewid. [...] i [...], stanowi naruszenie § 29 oraz § 316 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 29 w/w rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Stosownie do § 316 ust. 2 w/w rozporządzenia, ukształtowanie terenu wokół budynku powinno zapewniać swobodny spływ wody opadowej od budynku.
Ponadto z dokumentacji wynika, że w poziomie parteru budynku (część usługowa) zmianie uległ zamierzony sposób użytkowania części budynku. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] październik 2007 r., przewidywał w poziomie parteru (część usługowa), w części północno - zachodniej budynku, wykonanie kilku pomieszczeń magazynowych oraz sanitarnych. Inwestor zmienił układ pomieszczeń magazynowych i sanitarnych, co wiązało się z wykonaniem w pierwotnie projektowanych pomieszczeniach przeznaczonych na magazyn, dodatkowych instalacji wodno - kanalizacyjnych (których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę) oraz rezygnacją z wykonania takiej instalacji w miejscu, w którym inwestor dokonał zmiany pomieszczenia sanitarnego na pomieszczenie magazynowe.
W uzasadnieniu decyzji organu stopnia wojewódzkiego, stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] wydając decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa, co wywarło istotny wpływ na treść w/w rozstrzygnięcia.
W ocenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analiza argumentacji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje jednoznacznie, że zasadnie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z art. 7 i 77 k.p.a.), a tym samym wypełniającej pozytywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził.że zarzuty podniesione w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, pozostają one bez wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. Z. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego tj.:rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego nieuprawnione zastosowanie,rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, oraz wybiórcze wskazywanie treści przedłożonych dokumentów, rażące naruszenie przepisów art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uchylenie się przez organ II instancji od ustalenia ponownie w sprawie stanu faktycznego oraz oceny odwołania, a oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ drugiej instancji na obowiązek ponownie ustalić stan faktyczny sprawy oraz ocenić zgromadzone dowody a nie jedynie jak uczyniono w sprawie ocenić postępowanie organu pierwszej instancji; rażące naruszenie przepisów art. 140 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] marca 2012 roku i brak uzasadnienia w tym zakresie, co powoduje że organ drugiej instancji nie rozpoznał istoty odwołania podczas gdy jest on zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, rażące naruszenie art.36a ust 5 - ustawy Prawo budowlane poprzez uznani, że w toku realizacji inwestycji objętej projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę doszło do istotnych odstępstw.
Wnoszę o uwzględnienie niniejszej skargi skarżąca dochodziła uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przepisami.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nie naruszył w sposób rażący art. 59 ust 1 ustawy Prawo budowlane, a nadto nie sposób wykazać, że decyzja Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, wywołała takie skutki, które nie są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.
Skarżąca stwierdziła, że zmiany, które nastąpiły w trakcie realizacji inwestycji, nie dosyć, że nie są istotne w świetle przepisów art. 36a ust 5 i art. 59a ust 2 ustawy Prawo budowlane, to przede wszystkim nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia, zagrożenia dla środowiska i nie naruszyły interesu osób trzecich o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jak również innych wymienionych w tym artykule w szczególności w pkt 1-8. Nie naruszyły również warunków wynikających z decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z [...] września2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku usługowo- mieszkalnego, czego oba organy nie zbadały ani nie zauważyły.
Zdaniem skarżącej, uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wykazało, że inwestor w trakcie realizacji obiektu budowlanego naruszył art. 36a ust 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. I tak by stwierdzić, czy rzeczywiście inwestor zwiększył powierzchnię utwardzoną w stosunku do projektu, winna być dokonana analiza porównawcza projektu zagospodarowania zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z rzeczywistym stanem po zrealizowaniu inwestycji.
GINB tego nie uczynił. Tymczasem, powierzchnia utwardzona istniejąca (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę 180,80 m2) i projektowana (75,0 m2) z projektowaną powierzchnią zabudowy dają w sumie 475,14 m2, pozostała część to część biologicznie czynna, która powinna wynieść wg. zatwierdzonego projektu 38,86 m 2 (powierzchnia działki o nr ewid. [...] wynosi 228 m2, a o nr ewid. [...] wynosi 280 m2). Porównanie stanu zrealizowanego z projektowanym tj. projekt zagospodarowania działek z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, złożoną przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 57 ust 1 pkt. 5 stanowi potwierdzenie, że zmiana w zakresie ułożenia kostki brukowej na komunikacji zewnętrznej nie doprowadziła do zwiększenia powierzchni utwardzonej działek, a tym samym zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej. Wprost przeciwnie zmiana ta spowodowała zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej i w żaden sposób nie naruszyła decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] wydanej przez Burmistrza [...].
Ponadto, zdaniem skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, że w toku realizacji inwestycji doszło do istotnych odstępstw od projektu, które nie zostały prawidłowo zakwalifikowane przy wydawaniu decyzji pozwolenia na użytkowanie kontrolowanej w toku niniejszego postępowania dowodowego.
Zmiana zagospodarowania terenu polegająca w tym przypadku na innym ułożeniu kostki brukowej nie powinna być traktowana jako istotna w rozumieniu art.36a ust.5 pkt.l z tego powodu, iż kostka brukowa nie jest obiektem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Podobnie ocena zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części budynku (w poziomie parteru) dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niewystarczająca na potrzeby kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Organ zignorował kompletnie dowody zgromadzone w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a w szczególności protokoły badań i sprawdzeń oraz stanowiska i opinie organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane oraz ustalenia w decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy. Aby stwierdzić, że odstępstwo ma cechy odstępstwa istotnego, organ winien porównać funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, rozwiązania techniczne oraz przede wszystkim zgodność, jak w tym przypadku, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwestionował poprawności merytorycznej, załączonych przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentów, o których mowa w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Nie kwestionował także braku któregokolwiek z wymienionych w tym artykule dokumentów. Natomiast zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził analizy i oceny tych dowodów jak również nie odniósł się do ustaleń z nich wynikających.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, że pozostają one bez wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa.
Organ kontrolował decyzja wydaną na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane i zarzucił, że udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektu w okolicznościach, kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego cyt.,, przeoczył lub zignorował fakt, że inwestycję wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu". Tym samym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło do rażącego naruszenia prawa - art. 59 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7, 77 k.p.a.
Powyższe stanowisko organu nie może stanowić uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie poddał decyzji, kontrolowanej w nadzwyczajnym postępowaniu, analizie właściwej dla tego postępowania.
Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji argumentacja mogłaby uzasadniać, co najwyżej ocenę decyzji w postępowaniu odwoławczym - zwykłym. Tymczasem, celem prowadzonego przez organy postępowania nieważnościowego nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum, jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a to znaczy, że nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Takie założenie zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale nie zostało prawidłowo zrealizowane w toku przeprowadzonego postępowania.
Co do zasady, możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji wobec rażącego naruszenia zasad procedury administracyjnej. Organ musiałby wywieść, że doszło do rażącego naruszenia np. zasad postępowania administracyjnego - art. 7, 77 k.p.a., które skutkowało wydaniem decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenie prawa - normy materialnoprawnej np. art. 59 ustawy Prawo budowlane. Zatem, uchybienia procesowe musiałyby prowadzić do naruszenia przepisu prawa materialnego, a to nie zostało wykazane w niniejszej sprawie.
Organ takie zarzuty wprawdzie sformułował i na ich podstawie stwierdził, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, ale w ocenie Sądu nie uzasadnił prawidłowo takiego stanowiska.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. III sygn. akt ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91).
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717).
Organ rozpoznając sporawe ponownie będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu, które warunkują prawidłowe zasady oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zbada kontrolowaną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, a stwierdzone ewentualnie uchybienia oceni właściwie dla postępowania nieważnościowego, badając ich kwalifikowany charakter z uwzględnieniem powołanego wyżej orzecznictwa.
Organ zobowiązany będzie także, do wnikliwego uzasadnienia stanowiska, które legnie u podstaw jego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).