Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. R. i M. R. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") nr [...] z [...] marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta [...] (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] maja 2009 nr [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. C. (dalej jako: "inwestor") pozwolenia na budowę hali warsztatowej o powierzchni użytkowej 125,43 m2 na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
A. R. i M. R., właściciele działki nr ew. [...] (którą od działki inwestycyjnej oddziela działka nr ew. [...], również należąca do inwestora), złożyli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] z w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę hali warsztatowej, jak też decyzji tego organu z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono G. C. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na dz. nr ewid. [...].
Skarżący podnieśli, że działki, na których powstały sporne obiekty znajdowały się na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, na którym dopuszcza się zabudowę usługowo-produkcyjną. Oznacza to, iż docelową zabudowę (przeważającą) stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i taka też zabudowa dominuje w sąsiedztwie przeprowadzonej inwestycji. Wprowadzenie zabudowy wyłącznie usługowo-produkcyjnej zawsze będzie oddziaływało na działki bezpośrednio graniczące z nieruchomością, na których występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Stanowi o tym uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów gminy [...] etap VII wieś [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2003 r. Nr [...] poz. [...]), która jest aktem prawa miejscowego. Z tych przyczyn wydanie decyzji w postaci pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obiektów na działkach nr. [...] w sposób rażący narusza prawo, a to wskazaną powyżej uchwałę w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako "p.b."). W czasie wydawania zaskarżonych decyzji nieruchomości [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, dopuszczalne przeznaczenie: zabudowa usługowo-produkcyjna - ozn. terenu B5 MNU, UP (§ 3 pkt 12, § 6 pkt 2 i 4, § 14 uchwały z 2003 r. wskazanej powyżej). Zdaniem skarżących w udzielonym pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu na przedmiotowych działkach nie występuje w ogóle zabudowa jednorodzinna, co już świadczy o rażącej sprzeczności decyzji z aktem prawa miejscowego i wskazanej normy Prawa budowlanego.
Ponadto w ocenie skarżących zabudowa wyłącznie warsztatowa o takiej kubaturze powoduje ponadto ograniczenie w dostępnie do światła na nieruchomości wnioskodawców, co pozostaje sprzeczne z §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 pkt 17 uchwały z 2003 r. przez działalność usługowo-produkcyjną należy rozumieć usługi, których zasięg uciążliwości ogranicza się do terenu działki. Natomiast zgodnie z § 6 pkt 1 na obszarze objętym uchwałą plan wyodrębnia tereny, dla których ustala się podstawowe przeznaczenie terenu, przez które z kolei zgodnie z § 3 pkt 12 rozumieć należy określony w planie rodzaj przeznaczenia, które obejmuje nie mniej niż 70% powierzchni użytkowej budynków zlokalizowanych na poszczególnych działkach na danym ternie. Tymczasem budynki zlokalizowane na przedmiotowych działkach tego warunku nie spełniają, gdyż są w całości wykorzystywane na działalność usługową i nie stanowią budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Skarżący zwrócili uwagę na treść projektu budowlanego z marca 2011 r., gdzie w części I.I.3 Opis Techniczny Zagospodarowania pkt 3.4. Warunki i wymagania dotyczące ochrony kształtowania ładu przestrzennego, wskazano, iż elewacja i wysokość budynku nawiązują do istniejącej zabudowy, a forma i układ bryły budynku nawiązują do lokalnej architektury. Nie można zgodzić się z takim opisem, gdyż w istniejącej lokalnej zabudowie nie występują budynki usługowe, a jedynie budynki jednorodzinne (domy pod numerami [...], znajdujące się w linii zabudowy). Analogicznie wskazano w opisie do projektu budowlanego z lutego 2009 r. (Część I.I.5 pkt 5.4.). Obecny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] przez Radę Gminy [...], ustala jako przeznaczenie podstawowe dla terenu przedmiotowych działek zabudowę usługową, zaś przeznaczenie towarzyszące to m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Ten plan zagospodarowania przestrzennego różni się zatem z planem z 2003 r., gdzie przeznaczenie podstawowe dla terenu to zabudowa jednorodzinna z usługami, a nie wyłącznie zabudowa usługowa. Na dzień wydania zatem obu zaskarżonych decyzji w sposób rażący naruszały one ustalenia aktu prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego. Późniejsza zmiana planu nie ma znaczenia w kontekście dat wydania obu decyzji.
Wojewoda pismem z 19 lutego 2019 r. zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2009 r., a następnie pismem z tego samego dnia wezwał skarżących na podstawie art. 50 k.p.a. do wykazania interesu prawnego do występowania jako strona postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty oraz do dostarczenia dokumentu, z którego wynika dla skarżących na chwilę obecną prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu działki, znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz wykazania, na podstawie którego przepisu prawa skarżący wywodzą, że ich działka znajduje się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Skarżący pismem z dnia 11 marca 2019 r. udzielili odpowiedzi na powyższe wezwanie oraz dołączyli odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, iż są właścicielem nieruchomości nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...].
Ponadto wskazali, powołując się na art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z § 13 rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 12, 17, § 6 pkt 1 ww. uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w zw. z art. 140 k.c., że realizowana inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Na skutek wybudowania na nieruchomości sąsiedniej hali warsztatowej i budynku magazynowego skarżący nie mogą korzystać ze swojej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (spokojnego zamieszkiwania na nieruchomości jednorodzinnej). Nieruchomość narażona jest na wszelkiego rodzaju immisje, takie jak hałas czy też ograniczenie dostępu naturalnego światła dziennego.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. na postawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte na wniosek M. R. i A. R. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r.
Przytaczając treść art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. organ podniósł, że wskazane przez skarżących okoliczności nie mogą stanowić podstawy dla uznania, że posiadają oni interes prawny do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Podkreślił, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. jest formą kwalifikowaną oddziaływania, o której można mówić dopiero wtedy, kiedy to oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, iż będzie to wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu
Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony postępowania. Ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Uciążliwości, na które powołują się skarżący, nie stanowią również podstawy interesu prawnego potwierdzającego posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się do dalszych argumentów skarżących Wojewoda wskazał, iż wytwarzanie hałasu należy do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.
Zdaniem Wojewody analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że ze względu na usytuowanie projektowanych budynku, jak również ich gabaryty oraz ich odległości od granicy z działkami sąsiednimi, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 12 (dotyczącego odległości budynków od granicy działki budowlanej), § 13 (dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (dotyczącego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (dotyczącego m.in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych) rozporządzenia.
Zdaniem organu I instancji wobec braku posiadania przez M. R. i A. R. przymiotu strony postępowania, zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z § 13 rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 12, 17, § 6 pkt 1 uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niedopuszczalnym uzależnieniu posiadania przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, z jednoczesnym pominięciem, iż przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługujące mu prawa własności, co skutkowało naruszeniem również przepisów postępowania, tj. art. 105 §1 k.p.a. i umorzeniem postępowania wobec braku posiadania przez skarżących przymiotu strony postępowania.
Skarżący powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty oraz w piśmie z dnia 11 marca 2019 r. Dodatkowo wskazali, że na skutek wybudowania na nieruchomości sąsiedniej, której dotyczy postępowanie, tj. działek o nr [...], hali warsztatowej i budynku magazynowego, wnioskodawcy nie mogą korzystać ze swojej nieruchomości nr [...] zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa, tj. w celu spokojnego zamieszkiwania na nieruchomości jednorodzinnej. Tymczasem z nieruchomości sąsiedniej przenika na nieruchomość wnioskodawców hałas uniemożliwiający spokoje zamieszkiwanie, a także został ograniczony dostęp do światła ze strony nieruchomości sąsiedniej.
Zdaniem skarżących organ administracji wydający zaskarżoną decyzję ograniczył się do stwierdzenia, iż sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Do podnoszonych zarzutów dotyczących sprzeczności wydanej decyzji z ustaleniami, obowiązującego w czasie wydawania decyzji, planu zagospodarowania przestrzennego, organ się nie odniósł, kwitując je stwierdzeniem, iż sugestie pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ pominął, iż przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a także, iż przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującemu mu prawa własności. Budynki zlokalizowane na przedmiotowych działkach są w całości bowiem wykorzystywane na działalność usługową i nie stanowią budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jak pozostała zabudowa na tym terenie.
Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Tymczasem organ w sposób niedopuszczalny uzależnił posiadanie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich.
Skarżący przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę
W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przywołał także definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 p.b.
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotem spornej inwestycji jest "budynek warsztatowy dla obsługi samochodów osobowych. Do czasu wybudowania gminnej sieci kanalizacyjnej w tym rejonie projektuje się wykonanie szamba szczelnego z możliwością późniejszego przyłączenia do sieci" (zob. proj. bud., I.I.5. Opis techniczny zagospodarowania, 5.1 Przedmiot inwestycji, s. 25). Zdaniem organu analiza projektu budowlanego wykazała, że działka inwestycyjna nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...], należącą do skarżących, lecz jest od niej oddzielona działką o nr ew. [...] (zob. projekt bud., projekt zagospodarowania terenu, nr rys. A-04). Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowany budynek warsztatowy o wysokości 4,89 m (zob. proj. bud., Nr rys. A-00; przekrój poprzeczny) został zaprojektowany w odległości ok. 28 m od granicy działki należącej do skarżących oraz w odległości ok. 34 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. Projektowane szambo zaplanowano w odległości ok. 27 m od granicy działki nr ew. [...] (zob. proj. bud., Projekt zagospodarowania terenu, nr rys. A-00).
Zdaniem organu, mając na uwadze wysokość projektowanego budynku warsztatowego oraz jego usytuowanie, jak również usytuowanie projektowanego szamba, stwierdzić należy, że działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działki. Innymi słowy skarżący mogą bez przeszkód zagospodarować działkę, będącą ich współwłasnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania.
GINB podkreślił przy tym, że działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami rozporządzenia. W szczególności ww. działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 13 (dotyczący przesłaniania obiektów budowlanych), § 36 (dotyczący sytuowania szamba), § 57 i § 60 (dotyczy nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Działka należąca do skarżących nie znajduje się również w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 ww. rozporządzenia (dotyczący sytuowania obiektów budowlanych). Ponadto organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby działka należąca do skarżących znajdowała się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o inne przepisy rozporządzenia.
W ocenie GINB podnoszona przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji argumentacja dotycząca potencjalnych uciążliwości związanych z realizacją spornej inwestycji (nadmierny hałas, zwiększenie ruchu samochodowego), nie może być podstawą do uznania, iż należąca do skarżących działka znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Skarżący mogą skorzystać ze środków prawnych przysługujących im z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 w zw. z art. 144 k.c.).
Odnosząc się do zarzutu skarżących, że "sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę", GINB podkreślił że skarżący nie wskazali żadnej potencjalnej możliwości związanej ze sporną inwestycją, która skutkować będzie ograniczeniem możliwości zabudowy i zagospodarowania ich działki. Nadto, w doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Natomiast zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego.
Ponadto, zdaniem GINB, interes prawny skarżących w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] maja 2009 r. nie wynika z przywołanych przez nich przepisów uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], albowiem dla działki skarżących i działek inwestycyjnych obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla fragmentów wsi [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]). W świetle przywołanego poglądu o aktualności interesu prawnego skarżący nie mogą wywodzić swojego interesu prawnego z nieobowiązującej obecnie uchwały Rady Gminy w [...] z [...] października 2003 r. Natomiast ocena zgodności inwestycji z przepisami § 3 pkt 12, 17, § 6 pkt 1 ww. miejscowego planu mogłaby być oceniona na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli M. R. i A. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu. Skarżący powtórzyli zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Skarżący przy piśmie z 15 lipca 2020 r. wskazali, że do sprawy VII SA/Wa 2326/19 załączyli dokumentację fotograficzną obrazującą zagospodarowanie spornych działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a.").
Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zasadne okazały się zarzuty dotyczące błędnej oceny organów o braku interesu prawnego A. R. i M. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. C. pozwolenia na budowę hali warsztatowej na dz. nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.
Bez wątpienia postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11).
W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony A. R. i M. R. jest błędna.
Wskazać należy, że postępowanie, którego dotyczy skarga ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały przez pewien czas istotne rozbieżności dotyczące zastosowania odpowiedniej normy regulującej kwestię interesu prawnego w takim postępowaniu. Sprowadzały się one do zasadniczej kwestii: czy interes prawny w takich sprawach wywodzony jest na zasadach ogólnych tj. w oparciu o art. 28 k.p.a., czy też – analogicznie jak w zwyczajnym trybie w sprawie pozwolenia na budowę – na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Aktualnie przeważający wydaje się pogląd, że art. 28 ust. 2 p.b., w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem: "w sprawie pozwolenia na budowę" dotyczy zarówno postępowań prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym, jak i w jego trybach nadzwyczajnych, czyli także w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
W dominującym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do różnicowania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (por. wyroki NSA z: 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1630/10; 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1294/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1952/13). Co jednak istotniejsze na gruncie niniejszej sprawy, należy zauważyć, że art. 28 k.p.a., wbrew pozorom, nie decyduje wprost o interesie prawnym określonej osoby, lecz wskazuje, że stroną może być osoba takim interesem dysponująca.
Natomiast o interesie prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. decydują przepisy prawa materialnego, zawierające normy prawne determinujące prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. W konsekwencji, o ile możliwe jest wywiedzenie z określonej normy prawa materialnego prawa lub obowiązku, o tyle określony podmiot może opierać na tym swój interes prawny i być stroną postępowania administracyjnego. Z tego też powodu należałoby co do zasady przyjąć, że dokonanie błędnej oceny kwalifikacji podmiotu jako strony postępowania stanowi naruszenie norm prawa materialnego, w oparciu, o które ta ocena następuje, choć rezultat tej oceny przybierze zawsze wyraz procesowy, polegający na wadliwym zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy wreszcie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Takim przepisem prawa materialnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena przymiotu strony, w postępowaniu o pozwolenie na budowę (oraz w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego pozwolenia), jest właśnie art. 28 ust. 2 p.b.
Co jednakże wymaga podkreślenia, przepis ten nie stanowi zwieńczenia procesu poszukiwania normy prawa materialnego, w oparciu o który oceniany jest interes prawny strony, lecz powinien być punktem wyjścia do poszukiwania tzw. przepisów odrębnych, na podstawie których można określić ewentualne ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, co z kolei determinuje istnienie tej legitymacji procesowej.
Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b.. Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są zatem, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy, że zachowanie przez daną inwestycję odległości przyjętych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Należy mieć bowiem na względzie, że w definicji "obszaru oddziaływania obiektu", zawartej w art. 3 pkt 20 p.b., jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymczasem do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami mogą być chociażby przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
W ocenie Sądu do przepisów tych należy zaliczyć także tzw. normy hałasowe, których potencjalne przekroczenie może wywoływać tego rodzaju uciążliwości, że będą w sposób bezpośredni wpływać na możliwość swobodnego i zgodnego z przeznaczeniem zagospodarowania działki.
Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 778/17 jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W konsekwencji zatem, jeżeli obowiązują przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony tymi przepisami. Ustalenie kręgu stron musi być uzależnione zasięgiem oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w świetle przepisów Prawa budowlanego, ale także prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (por. także wyroki NSA z 12 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 650/07 i z 12 kwietnia 2007 r. II OSK 734/06, CBOSA).
Ponadto należy się zgodzić ze stanowiskiem przytoczonym w skardze, że wystarczy potencjalny negatywny wpływ na sąsiadującą działkę budowlaną, gdyż przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz samym faktem jego istnienia i potencjalną możliwością jego naruszenia. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, gdy o oddziaływaniu obiektu budowlanego można by twierdzić wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna w ogóle zostać wydana decyzja zezwalająca na budowę. Ustalenie kręgu stron ma zatem inny charakter niż sama ocena prawidłowości zatwierdzanego projektu budowlanego. Strony powinny mieć przede wszystkim zagwarantowany udział w postępowaniu, w celu chociażby wglądu do dokumentacji projektowej i przedstawienia swoich racji opartych na uzasadnionych interesach w świetle obowiązującego porządku prawnego.
Z tych też przyczyn obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, albowiem budowany obiekt może wprowadzać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami (co jak wskazano wyżej powinno prowadzić do odmowy pozwolenia na budowę). Jeszcze raz należy podkreślić, że do wspomnianych przepisów odrębnych, które mogą decydować o potencjalnym ograniczeniu w zagospodarowaniu działki należą także normy hałasu, co ma istotne znaczenie szczególnie przy różnego rodzaju usługach uciążliwych dla otoczenia, np. magazynów, stacji kontroli pojazdów lub warsztatów samochodowych.
Należy przy tym podkreślić, że przymiot strony nie zależy od tego, czy oddziaływanie zakładu na nieruchomości sąsiednie przekracza dopuszczalne normy, ale od tego, czy w ogóle zakład ten na konkretne nieruchomości oddziałuje.
Przenosząc powyższe rozważania i uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że przedmiotem postępowania jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego G. C. pozwolenia na budowę hali warsztatowej na dz. nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W rezultacie na ww. działce powstała hala o powierzchni użytkowej 125,43 m2, w której prowadzona była działalność gospodarcza polegająca na wulkanizacji i wymianie opon. Budynek ten ma wysokość maksymalną 4,98 m i znajduje się ok. 28 m od działki należącej do skarżących oraz ok. 34 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Projektowane szambo zaplanowano w odległości ok. 27 m od granicy działki nr ew. [...].
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że na podstawie decyzji Starosty nr [...] z [...] maja 2011 r. inwestor na działkach nr. ew. [...] wybudował budynek magazynowy 320,80 m2, przeznaczony pierwotnie do składowania opon, w którym, przynajmniej od listopada 2014 r. prowadzona była także działalność warsztatowa, a obecnie budynek jest użytkowany jako budynek magazynowo-warsztatowy. Także w sprawie tego budynku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] umorzył wszczęte na wniosek M. R. i A. R. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. Prawomocnym wyrokiem z 25 lutego 2020 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2326/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję GINB z dnia [...] lipca 2019 r., wskazując, że błędna jest ocena przymiotu strony A. R. i M. R. dokonana przez organy.
W konsekwencji w świetle powyższego uznać należy, że na sąsiadujących bezpośrednio z działką skarżących działkach powstały dwa powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty budowlane znacznych rozmiarów, co nie pozostaje bez wpływu na sąsiednie nieruchomości. Co jednak istotniejsze, należy zwrócić uwagę na charakter samej inwestycji. Inwestor bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizował obiekt będący halą warsztatową. Tym samym na działkach o nr. ew. [...] powstał duży kompleks napraw i przeglądów samochodów, co potwierdza dokumentacja fotograficzna przesłana przez skarżących.
W tym miejscu wskazać należy, że hala warsztatowa nie jest inwestycją mogącą (zawsze czy potencjalnie) oddziaływać na środowisko i nie podlega konieczności sporządzenia raportu i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Nie oznacza to jednak, że inwestycja taka jest wyłączona z zakresu regulacji zawartej w § 11 rozporządzenia. Zdefiniowane w § 11 ww. rozporządzenia uciążliwości, takie jak hałas czy drgania, mogą zostać zmierzone niezależnie od tego, czy inwestycja podlega ocenie środowiskowej. Normy dopuszczalnego hałasu określone dla nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym reguluje zaś rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Organ, analizujący obszar oddziaływania obiektu, zobowiązany jest zatem do wzięcia pod uwagę, że praca warsztatu samochodowego czy też wulkanizacji i wymiany opon generuje hałas uciążliwy dla otoczenia, nie wspominając już o tym, że zobowiązany jest do weryfikacji, czy inwestycja spełnia wszystkie warunki techniczne i czy nie powoduje zagrożenia przekroczenia norm hałasu.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości znajdującej się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonej na tego rodzaju inwestycję ma interes prawny w ustaleniu, że jest ona zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, w tym również z poszanowaniem uwarunkowań środowiskowych. Uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu stanowią z całą pewnością o konieczności przyznania przymiotu strony podmiotom władającym sąsiednią nieruchomością. To z kolei umożliwia skuteczną ochronę przed przyszłymi skutkami zamierzenia inwestycyjnego. Właściciel takiej nieruchomości powinien dysponować prawnymi instrumentami ochrony własnej sytuacji prawnej, w tym ochrony przed potencjalnym ograniczeniem zagospodarowania własnej nieruchomości, korzystania z funkcji mieszkalnych swojego budynku i wszelkich praw wynikających z chronionego w Konstytucji RP prawa własności.
Nie powoduje to rzecz jasna, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotknięta jest z pewnością wadą kwalifikowaną, powodującą jej nieważność, gdyż o tym rozstrzyga organ w kolejnym etapie – merytorycznego badania zasadności wniosku.
Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2747/19, zgodnie z którym na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.
Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w innych sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią.
Analogiczny jak w niniejszej sprawie problem pojawił się w sprawie o sygn. akt II OSK 3158/19, w której Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2020 r. stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby np. sąsiednia zabudowa znajdowała się w odpowiedniej odległości od granicy jego działki z uwagi na fakt oddziaływania, co nie jest kwestionowane w tej sprawie, np. przez zacienianie i hałas, który wynika z charakteru planowanej działalności na nieruchomości inwestora.
W ocenie Sądu tylko takie rozumienie obszaru oddziaływania obiektu pozwala właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości znajdujących się w tym obszarze na pełną ochronę ich prawa do zagospodarowania i zabudowy należącego do nich terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, a także na niezakłócone korzystanie z należących do nich nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ich prawa.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżącym należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę (także w świetle zarzutów dotyczących zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale umożliwi skarżącym ochronę ich interesów prawnych i kontrolę prawidłowości wydanej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 ww. ustawy.