Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], Wojewoda [...](dalej jako "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 - dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z/s w Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...] Sp. z o.o. na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] Sp. z o.o. na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - jednego jednolokalowego i siedmiu dwulokalowych, położonych na terenie działki ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. W decyzji organ I instancji określił kategorię obiektu jako I oraz wskazał, że obszar oddziaływania budowanych obiektów obejmuje działki o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] podał, że inwestor w dniu 12 kwietnia 2012 r. złożył wniosek o wydanie decyzji, przedkładając projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek inwestora postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. zawieszono postępowanie.
Z uwagi na fakt, że projekt budowlany nie został wykonany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn.
zm.), inwestor zwrócił się o udzielenie zgody na odstępstwa od warunków technicznych tj. od § 271 ust. 8 i § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Minister Infrastruktury pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. upoważnił Prezydenta Miasta [...] do wyrażenia zgody na ww. odstępstwo. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. na wniosek inwestora podjęto zawieszone postępowanie.
Organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się ważnymi na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniami z właściwej izby samorządu budowlanego, posiada wymagane przepisami szczególnymi opinie i uzgodnienia oraz załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A.
wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca podała, że inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z projektowanych budynków. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w piśmie znak: [...] informowało bowiem inwestora o istniejących warunkach technicznych zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, poprzez możliwość włączenia się do sieci wybudowanej i zarządzanej przez [...] S.A. Inwestor do dnia złożenia odwołania nie zwrócił się do odwołującej spółki o wyrażenie zgody na włączenie do wodociągu i kanalizacji ogólnospławnej, co skutkuje w ocenie odwołującej brakiem możliwości zapewnienia warunków niezbędnych do prawidłowej eksploatacji projektowanych budynków.
Po rozparzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a ponadto naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie pouczył strony postępowania o przysługujących jej prawach wynikających z przepisu art. 10 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w dniu [...] kwietnia 2012 r., natomiast pismo z dnia [...] października 2012 r., stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania, strona otrzymała w dniu 5 listopada 2012 r., przy czym organ I instancji nie określił w zawiadomieniu, terminu do zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, a już w dniu [...] listopada 2012 r., wydał zaskarżoną decyzję Nr [...].
W ocenie Wojewody organ I instancji całkowicie pozbawił stronę - [...] S.A. udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło jej zgłoszenie żądania, które zostało sprecyzowane dopiero w odwołaniu od decyzji.
Ponadto zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] wydał skarżoną decyzję bez należytego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisem art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Wojewoda wskazał jednocześnie, że z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy Prawo budowlane wynika konieczność zapewnienia warunków użytkowych obiektu zgodnych z jego przeznaczeniem, do których w przypadku budownictwa mieszkalnego zalicza się zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną oraz odbiór ścieków. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] wynika, że inwestorem istniejącego przewodu wodociągowego DN 150 mm oraz istniejącego kanału ogólnospławnego w ul. [...] jest [...]
S.A. Nadto znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji opinia prawna stwierdza, że zgoda na udostępnienie istniejącego kanału ogólnospławnego, od jego inwestora tj. [...] S.A., na odprowadzanie ścieków z planowanej inwestycji, pozostaje w sferze stosunków cywilno-prawnych, czyli poza wymogami wynikającymi z art. 34 ustawy Prawo budowlane, a podstawą tego stanowiska jest wyrok z dnia 4 czerwca 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 563/07.
Zdaniem Wojewody organ I instancji nie ustosunkował się do powyższego w zaskarżonej decyzji, nie zweryfikował i nie rozważył, czy przedmiotowy wyrok odpowiada stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy, stwierdzając jedynie w zaskarżonej decyzji, że projekt budowlany jest kompletny. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta [...] uchybił w swoim postępowaniu zasadom określonym w art. 7 i 77 k.p.a., nie odnosząc się do powyższej kwestii.
Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a to odstępstwo winno być traktowane jako wyjątek i obliguje organ rozstrzygający o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko do zastosowania procedury wymienionej w art. 9 ust. 3 pkt 1 - 5 ustawy Prawo budowlane, ale również do wyczerpującego uzasadnienia stanowiska. Tymczasem w ocenie Wojewody organ I instancji zarówno w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., jak i w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do powołania numerów przepisów techniczno-budowlanych, oraz podał tylko w postanowieniu, że wziął pod uwagę opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, co stanowi brak uzasadnienia udzielenia zgody na odstępstwo w postanowieniu Nr [...] oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia, a także brak w aktach sprawy wniosku organu I instancji skierowanego do właściwego ministra, spowodowało w ocenie Wojewody, że nie może on odnieść się do kwestii celowości i zasadności zastosowania przez organ I instancji, art. 9 ustawy Prawo budowlane.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, a w przypadku nie uznania podstaw do stwierdzenia nieważności - o jej uchylenie. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej decyzja Wojewody [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. oraz rażąco narusza prawo, to jest art. 127 § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a. - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem skarżącej organ II instancji nie wskazał, z jakiego przepisu wynika i na czym polega oddziaływanie inwestycji skarżącej na nieruchomość stanowiącą własność lub przedmiot prawa użytkowania wieczystego albo zarządu [...] S.A. Wskazała, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wprowadza odmienną w stosunku do zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego definicję strony, bowiem stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest każdy, kto posiada interes prawny w tej sprawie, lecz tylko ten, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a obszar oddziaływania definiują przepisy budowlano-techniczne dotyczące warunków technicznych i usytuowania projektowanych obiektów.
Skarżąca poinformowała, że spółka [...] zarządza instalacją wodno-kanalizacyjną, ale nie posiada uprawnień do nieruchomości, przez którą owa sieć przebiega. W ocenie skarżącej Wojewoda [...] po ustaleniu, że podmiot wnoszący pismo z wnioskiem o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nie legitymuje się prawem własności, użytkowania wieczystego, ani zarządu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, powinien był wydać postanowienie o niedopuszczalności wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] dała podstawy do jej zakwestionowania, albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a. oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.
Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym, również taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno-reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy.
Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim doktryna pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r. IVSA 208/99 Lex nr 54745).
Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej, niż organ I instancji. Co więcej, organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i prawnego, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.
Pamiętać jednak należy, że organ II instancji w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego oraz naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie [...] S.A., jako strony, udziału w postępowaniu. Pomimo takiego zarzutu organ odwoławczy nie wyjaśnił w swej decyzji dlaczego uznał, iż [...] S.A. przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania.
Z decyzją organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ I instancji w mniejszym lub większym zakresie zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji ocenę niniejszej sprawy, przesłanki którymi się kierował, czy też wyjaśnienie przepisów, które zastosował. Skoro organ odwoławczy ma inną ocenę faktów lub zastosowanych w przedmiotowej sprawie przepisów prawa, to powinien orzec merytorycznie, szeroko i jednoznacznie uzasadniając swoje stanowisko. Brak jest jednak wówczas podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nadto w ocenie Sądu zarzuty organu odwoławczego sprowadzały się nie tyle do konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, co do przeprowadzenia prawidłowej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. oraz dokonania wykładni i subsumcji przepisów prawa.
Ponadto zauważyć należy, że organ drugiej instancji nie wskazał z czego wywodzi interes prawny odwołującego, zarzucając jedynie organowi stopnia podstawowego zaniechanie zawiadomienia [...] S.A. jako strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych). Sąd zwraca uwagę, że okoliczność naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06; postanowienie NSA 22 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 431/12).
W związku z powyższym i jednocześnie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wskazał na czym dokładnie naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. miałoby polegać - tj. innymi słowy z uniemożliwieniem podjęcia przez stronę jakiej konkretnie czynności procesowej naruszenie to należałoby wiązać - i jaki był jego wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji uznać za prawidłowe.
Nawet gdyby przyjąć, że [...] S.A. była stroną postępowania, czego Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza, to nie można uczynić organowi stopnia podstawowego zazrzutu naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem [...]S.A. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a ponadto wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...]. Z treści tego odwołania wynika, że [...] S.A. miała wiedzę na temat toczącego się postępowania, bowiem w odwołaniu zarzuciła, że inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego możliwości zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków z projektowanych budynków. Powołała się również na dokument Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, który to dokument znajduje się w aktach sprawy.
Ponadto z akt sprawy wynika, że organ I instancji rozważał kwestię żądania przedstawienia zgody na udostępnienie istniejącego kanału ogólno-spławowego od jego inwestora tj. [...] S.A. na odprowadzenie ścieków z planowanej inwestycji, przed wydaniem pozwolenia na budowę, bowiem zwracał się do Wydziału Prawnego o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Z opinii radcy prawnego wynika, że zgoda na odprowadzania ścieków z planowanej inwestycji pozostaje poza wymogami wynikającymi z art. 34 ustawy Prawo budowlane, bowiem jest w sferze stosunków cywilnoprawnych. Opinia ta została załączona do akt administracyjnych i na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny.
Jeżeli więc organ II instancji uznał, że okoliczność ta nie została wyjaśniona należycie, to mógł w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, bądź sam dokonać stosownej oceny zebranego w prawie materiału dowodowego, okoliczności faktycznych i prawnych, jednakże dopiero po ustaleniu, że odwołanie zostało wniesione przez uprawnionego i może zostać merytorycznie rozpoznane.
Wskazać należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy uchylając się od rozpoznania i oceny całego materiału dowodowego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, w pierwszej kolejności badając przymiot stron postępowania.
Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a