Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]wydaną dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] oraz zezwalającą na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem i na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego nałożył na E. i R. Z. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że inwestorzy - E. i R. Z. wykonali samowolną rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...]. Roboty budowlane wykonano w latach 1992-1996r.
Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2003r. PINB w [...]nakazał E. i R. Z. rozbiórkę części budynku mieszkalnego (tj. podcienia z filarami i pomieszczenia nad podcieniami), która została dobudowana do istniejącego uprzednio budynku od strony działki nr ew. [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku postępowania odwoławczego decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2003r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29.11.2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 85/04 uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...].06.2006r. działając w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej.
Wobec faktu dostarczenia wymaganej dokumentacji, organ I instancji postanowieniem Nr [...]z dnia [...].04.2007r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku tj. 50 000 zł.
Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła E. Z. wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2007r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie nałożył na E. i R. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 30 000 tys. zł.
Inwestorzy wykonali w/w obowiązek, a opłata legalizacyjna została wpłacona dnia 12.10.2007r., w związku z czym PINB w [...]decyzją Nr [...]z dnia [...]04.2008 r. znak [...], zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...].
W wyniku postępowania nadzwyczajnego z wniosku E. i R. Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2010 r., znak [...], stwierdził nieważność decyzji [...]WINB Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...].07.2010 znak [...], organ centralny utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].06.2010r.
W. O. i M. O. nie zgadzając się z decyzją GINB z dnia [...].07.2010r. złożyli skargę do Sądu, w wyniku czego WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18.02.2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 692/10 oddalił w/w skargę. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu.
Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji [...]WINB Nr [...]z dnia [...].04.2008r. należało ponownie rozpatrzyć odwołanie W. O. reprezentowanej przez M. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...].04.2008r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oraz zezwalającej na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem.
Oceniając objętą odwołaniem decyzję organ odwoławczy przywołał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w tej sprawie dnia 18.02.2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1692/10.
Wskazał, że inwestor, który budowa! obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę może wystąpić z wnioskiem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót dopiero po wykonaniu obowiązków i przedstawieniu dokumentów wskazanych w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy inwestor przedłożył wymagane dokumenty, które w ocenie organu I instancji spełniają wymogi określone przepisami, dlatego też kolejnym etapem postępowania było nałożenie opłaty legalizacyjnej w określonej kwocie, wynikającej z przepisów Prawa budowlanego.
W art. 49 Prawa budowlanego stanowiącym kontynuację przepisów art. 48 została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak, organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i (lub) wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest zobowiązany zbadać:
zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń;
wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
W ocenie organu złożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w przepisach. Wniesienie przez inwestora opłaty legalizacyjnej stanowiło podstawę do zatwierdzenia decyzją projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót nakłada się jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W zaskarżonej decyzji PINB w [...] Nr [...]z dnia [...].04.2008r. nie nałożono na E. i R. Z. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
W związku z powyższym organ odwoławczy usunął naruszenie prawa dokonane przez organ I instancji poprzez uchylenie w/w rozstrzygnięcia organu powiatowego i orzeknięcia o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organu podkreślił, że inwestor złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym wobec tego, że projekt budowlany przewiduje rozbiórkę istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr [...] - nie jest konieczne przedstawieniem tego oświadczenia co do tej działki stanowiącej własność odwołującej się.
Zarzut niezgodności budowy z przepisami prawa miejscowego organu uznał, za niezasadny biorąc pod uwagę zaświadczenie Burmistrza [...] z [...].04.2007 r. z którego wynika że budowa na działce o nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto organ odwoławczy podał, że do oceny zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego właściwym jest nie organ nadzoru budowlanego, a organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. O. i W. O..
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 oraz art..2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanych decyzji podnosić z urzędu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I mstancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego - art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów art. 107.§ 1 i § 3 k.p.a., mającymi istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są określone w art, 6 i 7 k.p.a. zasada praworządności oraz dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Treść tego przepisu oznacza obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów, co obciąża organ prowadzący postępowanie. Zgodnie z przepisem art. 8kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Przepis art.9 k.p.a. stanowi, że organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Z kolei przepisy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. stanowią, między innymi, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne-wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] maja 2013 r. - na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzająca projekt budowlany rozbudowy i dobudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...], zezwalająca inwestorom na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem i na podstawie art. 49 ust. 5 w/w ustawy nakładająca obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest iż wobec tego, że inwestorzy E. i R. Z. wykonali rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w warunkach samowoli budowlanej organ wszczął i prowadził postępowanie legalizacyjne.
W związku z tym postanowieniem wydanym [...].06.2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na nich obowiązek złożenia wymaganej przepisem art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumentów w tym projektu budowlanego spełniającego wymogi z art. 35 w/w ustawy. Bezspornym jest iż inwestorzy wykonali nałożone obowiązki, a nadto uiścili opłatę legalizacyjną w wysokości określonej w postanowieniu WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Oceniając zaskarżoną decyzję, należy podnieść, iż obecnie obowiązujące przepisy stosowane do brzmienia przepisu ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazują, że nie można pozbawić inwestora - sprawcy samowoli budowlanej możliwości legalizacji obiektu (lub jego części), a organ administracji po wszczęciu postępowania legalizacyjnego powinien ocenić czy budowa jest:
- 1. zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
- a) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
- b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego,
- 2. nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
Tak więc, biorąc pod uwagę powyższą regulację obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne jest ocena złożonego przez inwestora projektu budowlanego pod kątem wyżej wskazanych wymogów.
W tym miejscu należy podkreślić, że w postępowaniu legalizacyjnym wykonanie nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie uprawnia do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany.
Obowiązkiem organu było bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia - ocenić projekt z przepisami techniczno-budowlanymi tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie użytkowania legalizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...] tak w stosunku do działki skarżącej W. O. jak i pozostałych sąsiadów - co jest warunkiem możliwości legalizacji zabudowy (12 w/w rozporządzenia).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy mający zgodnie z art. 15 kpa obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie zarzutów odwołania, obowiązku tego nie wykonał. Lakoniczne stwierdzenie organu, iż inwestor przedłożył wymagane dokumenty, wniósł opłatę legalizacyjną, zaś złożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w przepisach - stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - nie dając możliwości Sądowi kontroli podjętego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sadu.
Oddalając skargę M. O. - syna właścicielki działki o nr [...], Sąd uznał, iż w świetle art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wykazał on interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.