Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia Miasta [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] z [...] stycznia 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez [...]Prywatny Zakład Handlowo - Transportowy "[...]" w [...] na terenie Nadleśnictwa [...], oddz. 103 o.k.l.m. w [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) stwierdził, że pismem z 30 grudnia 2019 r. Miasto [...] wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] (dalej: PINB) o przeprowadzenie kontroli działalności prowadzonej przez [...]Prywatny Zakład Handlowo - Transportowy "[...]" w [...] na terenie Nadleśnictwa [...], oddz. 103 o.k.l.m. w [...] – wyrobiska poeksploatacyjnego piasku. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. PINB na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek Urzędu Miasta [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych na terenie Nadleśnictwa [...], oddz. 103 o.k.l.m. w [...]. Organ wskazał, że ww. sprawa była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Na wniosek Urzędu Miasta [...] z [...] września 2019 r. toczyło się bowiem postępowanie, w którym została wydana przez PINB decyzja z[...] listopada 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania, od której strony postępowania nie wniosły odwołania.
Na ww. postanowienie PINB Miasto [...] wniosło zażalenie. Wskazało, że ponownie wniosło o przeprowadzenie kontroli, albowiem w dacie wydania decyzji umarzającej postępowanie nie były znane wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...]WIOŚ). Pismo tego organu informujące o wynikach laboratoryjnych próbek osadów ściekowych wpłynęło 16 grudnia 2019 r. Wynika z niego, że wyrobisko wypełnione jest osadami ściekowymi zawierającymi żywe jaja pasożytów jelitowych z grupy [...] so., [...] sp. oraz [...] sp. w ilości przekraczającej dozwolony poziom.
We wskazanym postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] stycznia 2020 r. [...]WINB przywołał treści art. 61a § 1 k.p.a., stwierdzając, że po dokonaniu ponownie złożonego przez Miasto [...] wniosku PINB na podstawie powołanego przepisu zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie, ponieważ ponowne rozstrzyganie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez [...]Prywatny Zakład Handlowo - Transportowy "[...]" na terenie Nadleśnictwa [...], oddz. 103 o.k.l.m. w [...] naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Dla stwierdzenia, że nastąpiła res iudicata istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja organu administracji państwowej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta, jak stwierdził [...]WINB, wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i uprawnia organ do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzwyczajnego.
Zastosowanie powyższej zasady następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Mając na uwadze, że sprawa objęta wnioskiem Miasta [...] z 30 grudnia 2019 r. została już przeanalizowana i rozstrzygnięta w ramach postępowania zakończonego decyzją PINB z[...] listopada 2019 r., [...]WINB wskazał, że zachodziła w badanym przypadku tożsamość spraw.
W ocenie [...]WINB, w ww. wniosku strona skarżąca nie przywołała nowych, innych niż w poprzednich pismach okoliczności, które wskazywałyby na zmianę stanu faktycznego sprawy i pozwoliłoby na ponowne jej rozpatrzenie. W piśmie z 23 września 2019r. inicjującym postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] Miasto [...] zwróciło się o kontrolę wyrobiska z uwagi na zwożone osady ściekowe z oczyszczalni ścieków "[...]". Pojawienie się w próbach osadu ściekowego z terenu miejsca odzysku żywych jaj pasożytów jelitowych, o czym mowa w piśmie z 30 grudnia 2019 r. i treści zażalenia nie może być uznane za nową okoliczność z punktu widzenia nadzoru budowlanego i kompetencji ustawowych organu określonych w art. 83 ust. 1 p.b.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2020 r. złożyło Miasto [...], zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i jednocześnie błędną jego ocenę polegającą na uznaniu, że wniesiony przez skarżącą nowy materiał dowodowy w postaci pisma [...]WIOŚ z 12 grudnia 2019 r., które informowało Miasto [...] o wynikach kontroli instalacji do odzysku odpadów zlokalizowanych na terenie Nadleśnictwa [...], nie wnosi do sprawy istotnych elementów, mogących skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji;
- - art. 61a k.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), podczas gdy taka sytuacja w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miała miejsca, albowiem nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych w sprawie, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Pojawił się bowiem nowy materiał dowodowy w postaci pisma [...]WIOŚ z 12 grudnia 2019 r., które informowało Miasto [...] o wynikach kontroli instalacji do odzysku odpadów zlokalizowanych na terenie Nadleśnictwa [...]. Z treści tego pisma wynika, że komunalne osady ściekowe zawierające jaja pasożytów jelitowych zostały zdeponowane w wyrobisku poeksploatacyjnym piasku zlokalizowanym w [...] na terenie Nadleśnictwa [...] przez Prywatny Zakład Handlowo-Transportowy "[...]" [...] i powodują one pogorszenie stanu jakości wód na odpływie (piezometry P7 i P8) w zakresie odczynu pH i stężenia cynku.
Powyższe zarzuty strona skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu złożonej skargi.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, niemniej z przyczyn odmiennym od sformułowanych w złożonej skardze.
Artykuł 61a § 1 k.p.a., będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W piśmiennictwie jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, umownie nazywanych – podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania – jako przesłanka przedmiotowa - nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212).
Pogląd ten jest aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. jednolicie uznaje się, że zastosowanie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy brak jest w sprawie podstaw do wszczęcia o prowadzenia postępowania, przy czym ustalenie to nie budzi wątpliwości już na "pierwszy rzut oka", co odnosi się zarówno do braku interesu prawnego wnioskodawcy, jak i "innych uzasadnionych przyczyn" (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. II OSK 1622/20; wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. I OSK 2205/17; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3273/17).
Tak w piśmiennictwie (por. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, s. 37; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 421; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 467; s. 37; E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 2012, nr 1, s. 45), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. II OSK 615/17; wyrok NSA z 13 października 2017 r. sygn. II OSK 2565/16; wyrok NSA z 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2931/15) nie budzi wątpliwości teza, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną.
Procesowy mechanizm stabilności wydanego rozstrzygnięcia stanowi bowiem konieczny element każdej procedury chroniący ją przed możliwością niekończącego się ponawiania środków prawnych składanych w celu weryfikacji uprzednio zajętego stanowiska. Konieczność poszanowania stanu rzeczy ustalonego w ostatecznym rozstrzygnięciu stanowi zatem przeszkodę dla ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie.
Powyższe powoduje, że nie da się zakwestionować wyrażonego przez [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ogólnego wniosku, zgodnie z którym wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. [...]WINB trafnie równocześnie zaznaczył, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.
Poprawność powyższych wniosków interpretacyjnych w kontrolowanej sprawie nie przekłada się jednakże na poprawność wydanego przez [...]WINB rozstrzygnięcia. Jest tak dlatego nie z powodu wskazanego w skardze, której argumentacja koncentrowała się na wykazywaniu, że w sprawie zakończonej decyzją z[...] listopada 2019 r. nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych. Kluczową przyczyną, która każe w całości podważyć prawidłowość wydanego postanowienia, jest bowiem uwzględnienie przez Sąd charakteru prawnego decyzji PINB umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w łączności z przyczynami, które doprowadziły do podjęcia zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za przeważającą należy uznać tę linię orzeczniczą, która przyjmuje, że zasada rei iudicatae odnosi się nie tylko do skutków prawnych wywołanych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, albowiem równoważne następstwa łączyć należy również z drugim rodzajem aktów wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, tj. z decyzjami rozstrzygającymi sprawę formalnie, tj. umarzającymi postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 36/20; wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 279/19; wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 761/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania powinna korzystać z tej samej ochrony, jak każda inna decyzja (art. 16 § 1 k.p.a.).
Oznacza to, że art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, do czego odwołał się [...]WINB, może odnosić się również do wydania decyzji w sprawie zakończonej wcześniej decyzją umarzającą postępowanie, skoro powołany przepis nie wymaga, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę wyłącznie merytorycznie.
Niemniej jednak w odniesieniu do wskazanego stanowiska - i w tym uwidacznia się błąd popełniony w kontrolowanej sprawie przez [...]WINB - konsekwentnie zgłaszane jest zastrzeżenie, które limituje możliwość powołania się na zasadę stabilności decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania. Ma ono związek z dostrzeżeniem potrzeby uwzględnienia w badanym przypadku charakteru sprawy i okoliczności skutkujących umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r. sygn. II OSK 1218/17; wyrok NSA z 19 marca 2019 r. sygn. I OSK 1089/17; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 1031/15). T. Kiełkowski zauważył, że decyzja o umorzeniu postępowania zapobiega lub kładzie kres zbędnym czynnościom procesowym i właściwie do tego sprowadza się jej istota. Z tego powodu nie należy jej zasadniczo przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rei iudicatae, ani zdolności unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu administrującego.
Decyzja ta nie stanowi zatem przeszkody, nawet gdy pozostaje w obiegu prawnym, do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja wbrew przyjętej uprzednio ocenie pozostaje aktualna (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1083).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela przywołane wyżej stanowisko, które nakazuje poddanie okoliczności sprawy, które stały za umorzeniem postępowania, badaniu i szczegółowej analizie, albowiem wydanie decyzji, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., nie może być traktowane na zasadzie automatyzmu jako bezwzględna przeszkoda do prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Tymczasem, tak właśnie do wniosku strony skarżącej z 30 grudnia 2019 r. podszedł w kontrolowanej sprawie [...]WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że w zaskarżonym postanowieniu organ powołał się na powagę rzeczy osądzonej, jednakże nie wskazał z jakimi kwestiami materialnoprawnymi wiąże skutek "rzeczy osądzonej".
Niewątpliwie decyzja umarzająca postępowanie, poza skutkiem procesowym, może w określonym zakresie wywoływać skutek materialnoprawny wynikający z faktu, że wydane rozstrzygnięcie kreuje dla strony prawo nabyte odnoszące się do potwierdzenia, że określone uprawnienie powstało albo obowiązek nie zaistniał, co na zasadzie odpowiedniości należy odnieść do orzekania w ramach postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego o zgodności prowadzenia przez inwestora robót budowlanych na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę (art. 50-51 p.b.). Powoływana przez [...]WINB decyzja PINB z[...] listopada 2019 r. do wskazanej grupy decyzji kształtującej prawa lub obowiązki jej adresata niewątpliwie jednak nie należy.
W rozstrzyganej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości to, że D. S.prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Zakład Handlowo - Transportowy "[...]" w [...] był adresatem decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 1999 r. nr [...], którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany zagospodarowania wyrobiska poeksploatacyjnego piasku z wykorzystaniem mieszaniny odpadów paleniskowych z Elektrociepłowni [...], [...], [...] oraz osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków "[...]" położonego na terenie Nadleśnictwa [...] w oddziale 103 o.k.l.m. w [...] i pozwolił na realizację opisanej powyżej inwestycji przy zachowaniu wskazanych w decyzji warunków. [...]WIOŚ w piśmie z [...] września 2019 r. znak: [...]poinformował PINB, że w skierowanej do wskazanego inwestora decyzji z [...] października 2014 r. nr [...]zmienionej decyzją z [...]grudnia 2014 r. nr [...]zezwalającej na prowadzenie odzysku odpadów w instalacji do odzysku odpadów zlokalizowanej w [...] na terenie Nadleśnictwa [...] w oddziale 103 o.k.l.m. jako jeden z warunków w zakresie prowadzenia działalności określono sporządzenie każdorazowo po wykonaniu warstwy uszczelniającej i filtracyjnej inwentaryzacji powykonawczej elementów podlegających zakryciu zgodnie z art. 43 ust. 3 p.b.
Swoją decyzję z[...] listopada 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie robót wykonywanych przez inwestora w wyrobisku PINB oparł nie tyle na przyjęciu, że inwestor nie naruszył art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b., w szczególności skontrolowane roboty budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, czy też w sposób istotny nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, ale na stwierdzeniu, że brak dokumentacji sprawy w postaci projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, który stanowił załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie pozwala zweryfikować prawidłowości prowadzonych robót budowlanych. PINB w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zobowiązanie inwestora do przedłożenia dokumentacji projektowej okazało się bezskuteczne, wobec czego po przeanalizowaniu całości dokumentacji organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw "do zajęcia stanowiska" przez organ nadzoru budowlanego.
Nie wchodząc w sprawie dotyczącej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia w ocenę zgodności z prawem takiej decyzji procesowej i jej uzasadnienia, Sąd ograniczy się do stwierdzenia, że powołane przez [...]WINB rozstrzygnięcie PINB umarzające postępowanie w żadnym zakresie w rozpatrywanej sprawie nie mogło kreować skutku prawnego równoważnego działaniu zakazu ne bis in idem. Organ administracji publicznej ma prawny obowiązek realizować przyznaną mu kompetencję i ewentualne braki dotykające materiału dowodowego nie mogą stanowić przeszkody do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Tym bardziej stan ten nie może być traktowany jako przeszkoda dla ponownego prowadzenia postępowania w sprawie, gdy jest motywowana koniecznością zapewnienia stabilności wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że wpływ na prawidłowość wydanego przez [...]WINB postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania ma również niedostateczne rozważenie przez organ kwestii związanej z określeniem skargowego charakteru spornego postępowania. Wynikająca z art. 61 § 1 k.p.a. zasada, zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zobowiązuje organ do podjęcia odpowiednich czynności w celu stwierdzenia, czy podmiotowi wnioskującemu o wszczęcie postępowania przysługuje w interes prawny (art. 28 k.p.a.). Z treści rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji[...] listopada 2019 r. wynika, że umorzeniu podlegało postępowanie w sprawie robót dotyczących wyrobiska poeksploatacyjnego piasku na terenie Nadleśnictwa [...] wszczęte na wniosek "Urzędu Miasta [...]" z [...] września 2019 r. Rozpatrzony zaskarżonym postanowieniem wniosek strony skarżącej, tj. Miasta [...] z 30 grudnia 2019 r. został oparty na potwierdzeniu zaistnienia w sprawie "tożsamości podmiotowej", niemniej nie wiązał się z oceną tego, z czym Miasto [...] wiąże posiadanie swojego własnego interesu prawnego, pomimo że kwestia ta ma charakter relewantny z punktu widzenia dyspozycji art. 61 § 1 k.p.a.
Z akt sprawy, na co zwraca uwagę Sąd, nie wynika stan prawny terenu, na którym zostało zlokalizowane sporne przedsięwzięcie, jedynie ze stanowisk podmiotów uczestniczących w podjętych czynnościach dorozumianie można przyjąć, że znajduje się on w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Z tą kwestią jest związane dodatkowe zastrzeżenie, które Sąd jest zobowiązany sformułować w niniejszej sprawie, poddając prawidłowość formalną zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem przypomnieć, że w uzasadnieniu decyzji z[...] listopada 2019 r. PINB stwierdził, iż budzi jego wątpliwości to, czy pozostaje organem właściwym miejscowo w sprawie z uwagi na to, że teren inwestycji leży wewnątrz terenu poligonu. Tę wątpliwość organu I instancji przywołał [...]WINB w zaskarżonym postanowieniu z [...] czerwca 2020 r., jednakże nie odniósł się do niej w żaden sposób. Było to tymczasem konieczne z uwagi na zawarty w art. 19 k.p.a. ogólny obowiązek dla wszystkich organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości.
Właściwość jest powszechnie rozumiana jako prawna zdolność organu do wiążącego ustalania konsekwencji obowiązującej normy prawa administracyjnego w stosunku do określonego podmiotu. Przez pojęcie właściwości rzeczowej należy rozumieć upoważnienie i zobowiązanie organu do załatwiania spraw określonej kategorii (art. 20 k.p.a.). Właściwość miejscowa z kolei to zdolność prawna organu do załatwienia spraw należących do jego właściwości rzeczowej na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju stanowiącym przypisany temu organowi w przepisach ustrojowych obszar działania (art. 21 § 1 k.p.a.). Kierując się powyższym, należy przyjąć, że nie tyle właściwość miejscowa, co raczej właściwość rzeczowa organu nadzoru budowlanego mogła w sprawie pozostawać kwestią wymagającą rozważenia z uwagi na wskazaną przez PINB w decyzji okoliczność umiejscowienia terenu inwestycji (art. 83 ust. 1 i 3 w zw. z art. 82 ust. 3 p.b.).
Wbrew odmiennemu założeniu przyjętemu w sprawie przez PINB, przestrzeganie właściwości rzeczowej nie mogło być odniesione wyłącznie do postępowania kończącego się decyzją merytoryczną, ponieważ tenże obowiązek dotyczy również czynności, które kończą się aktami o charakterze procesowym, w tym postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że jeżeli na organie administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, który jest niewłaściwy w sprawie, ciąży zobowiązanie do niezwłocznego przekazania go do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.), to kontrola dopuszczalności wszczęcia postępowania realizująca się m.in. wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, może być sprawowana wyłącznie przez organ administracji publicznej właściwy rzeczowo do rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej przedmiot. [...]WINB w toku postępowania zażaleniowego tym samym był zobowiązany przesądzić pozytywnie właściwość PINB do wydania kontrolowanego w toku instancji postanowienia z [...] stycznia 2020 r., ponieważ brak jej potwierdzenia w sytuacji uprzedniego zgłoszenia w tym zakresie wątpliwości przez PINB czyniła przedwczesnym rozważenie wszystkich innych zagadnień, które miał na uwadze organ odwoławczy, utrzymując w mocy tenże akt.
W opinii Sądu przyjętej ze względu na przedstawione okoliczności faktyczne i prawne sprawy zaskarżone postanowienie [...]WINB i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., co prowadzi do ich uchylenia.
Postanowiony zaskarżonemu postanowieniu zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i błędną jego ocenę polegającą na uznaniu, że wniesiony przez skarżącą nowy materiał dowodowy w postaci pisma [...]WIOŚ z 12 grudnia 2019 r. nie oddziaływał na kierunek podejmowanego rozstrzygnięcia jest nieusprawiedliwiony, ponieważ w rozpatrywanym przypadku nie doszło do wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, wobec czego poddając badaniu kwestię dopuszczalności prowadzenia postępowania organ nie mógł stosować przepisów kształtujących sposób zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia i dokona niezbędnych ustaleń faktycznych, a następnie, mając na uwadze treść art. 19 k.p.a. rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i oceni okoliczności istotne dla zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 p.b.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 pkt 2 p.p.s.a.