Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzory Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2015r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia [...]– utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. ([...]), odmawiające wszczęcia, na wniosek pp. [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] sierpnia 2008 r., nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] przy ul. [...] (nr ew. [...], akr. [...], obr. [...]), oraz decyzji z [...] marca 2010 r., nr [...]zmieniającej ww. decyzję.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy ustalić wg norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić obowiązujący przepis prawa, uprawniający do żądania czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Chodzi o związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną podmiotu, polegający na tym, że jego stosowanie może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony do: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Dalej - powołując się na art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - organ wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania.
Następnie podkreślił, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2008 r. jak i z [...] marca 2010 r. Swój interes prawny wywodzą z prawa współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...], na trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...] (KW nr [...]), w którym istnieje "duża wspólnota mieszkaniowa".
Organ wskazał, że - co do zasady - uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej Zarząd (art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali). Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może zatem wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może byż stroną postępowania, jeżeli wykaże indywidualny, własny interes (por. wyroki: NSA z 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06; WSA w W-wie z 1 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 725/05; NSA z 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; NSA 19 lutego 2009 r., II OZ 157/09; NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07; NSA z 29 grudnia 2005 r., II OSK 363/05; WSA w W-wie z 4 października 2007 r., VII SA/Wa 809/07; WSA w W-wie z 8 maja 2006 r., VII SA/Wa 254/06).
Analiza akt wykazała natomiast, że inwestycja dotyczy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ew. [...], przy ul. [...]. Z projektów zagospodarowania terenu wynika, iż inwestycja w najbliżej położonym punkcie oddalona jest o ok. 6 m od najbardziej wysuniętej krawędzi okna lokalu nr [...] (skierowanego w przeciwnym kierunku niż projektowany budynek).
W ocenie organu, położenie lokalu na trzeciej kondygnacji, usytuowanie inwestycji i wysokość budynku projektowanego (12,48 m) wyklucza uciążliwości lub ograniczenia w korzystaniu z lokalu nr [...], wynikające w szczególności z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.).
Powołując się na art. 11 k.p.a. organ podkreślił, iż nie zachodzi ograniczenie zagospodarowania ww. lokalu poprzez jego "zacienienie" i "przesłonienie widoku" przez wzniesiony budynek. "Zacienienie" nie może mieć miejsca, gdy lokal skarżących znajduje się na południe od inwestycji, a okna skierowane są na południowy- zachód, co wynika z rzutu trzeciej kondygnacji. Okna "nie wychodzą" bezpośrednio na projektowany budynek, lecz w kierunku przeciwnym. W świetle okna nie znajduje się żaden fragment spornego budynku, nie może on więc w jakikolwiek sposób ograniczać dostępu światła do lokalu skarżących. Z kolei fakt "przesłonienia widoku" jest kwestią faktycznego interesu skarżących.
Ponadto, przeprowadzane roboty budowlane nie naruszają prawa własności, nie wpłyną na warunki ochrony ppoż, nie powodują ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie zanieczyszczeń, pól elektromagnetycznych, nie pozbawiają dostępu do mediów ani drogi publicznej.
Wnioskodawcy nie są zatem stroną postępowania dotyczącego wymienionych rozstrzygnięć.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli [...]zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 (w zw. z art. 126) k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym odmowę uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości i w wyniku tego dokonanie błędnego ustalenia, że widok z okna lokalu skarżących nie mógł zostać w całości przesłonięty przez budynek wzniesiony, ponieważ okna są skierowane wyłącznie w stronę południowo-zachodnią, a więc w przeciwnym kierunku niż projektowany budynek,
- 2) art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony z uwagi na brak indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem skarżących organ naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 (w zw. z art. 126) k.p.a., w szczególności zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji błędnie ustalił, że nie ma "zacieniania" lokalu skarżących, bo znajduje się on na południe od inwestycji, a okna wychodzą w kierunku południowo-zachodnim, a więc nie na projektowany budynek.
Skarżący podnieśli, że mniejszy pokój o pow. 14,7 m2 ma dwa okna, z których jedno wychodzi na północny-zachód wprost na sporny budynek, co pokazali na rzucie kondygnacji i print screen'ie zdjęcia satelitarnego z siatką mapy geodezyjnej oraz fotografiach załączonych do zażalenia. Z przyczyn nieznanych skarżącym, tego okna nie uwzględnia projekt budynku otrzymany od zarządcy wspólnoty. Wyjaśnieniu tej istotnej okoliczności miał służyć właśnie dowód z oględzin lokalu, którego przeprowadzenia organy odmówiły.
Nieprawidłowe ustalenia faktyczne skutkowały naruszeniem art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie. Według skarżących inwestycja stworzyła zagrożenie nie dla nieruchomości wspólnej, lecz dla odrębnej własności ich lokalu, poprzez jego nadmierne zaciemnienie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2008 r., udzielającej pozwolenie na budowę nie mają legitymacji strony w tym postępowaniu, w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem lokal nr [...], stanowiący ich własność, nie leży w obszarze oddziaływania ww. inwestycji.
W związku z powyższym organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie.
Szczególnego podkreślenia wymaga zatem to, że organ może odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o powyższą regulację wyłącznie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ winien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i we wszczętym postepowaniu okoliczność powyższą zbadać. Pogląd ten prezentowany jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Tym samym stosowanie omawianej instytucji powinno być ograniczone tylko do przypadków, gdy żądanie wszczęcia postępowania złożył podmiot oczywiście nieuprawniony i stwierdzenie tego faktu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. W zakresie spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowane jest bowiem stanowisko - wypracowane na tle art. 157 § 3 k.p.a. - według którego odmowa wszczęcia postępowania winna mieć miejsce wyjątkowo, gdy nie ma wątpliwości w tym zakresie. Stanowisko to wynika z braku uprawnień organu do badania na wstępnym etapie legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego.
Tylko we wszczętym już postępowaniu organ może przeprowadzić ocenę interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11,VIII SA/Wa 1127/11, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12).
W świetle ww. argumentacji – pomimo słuszności wywodów organów w zakresie konieczności wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, niezależnego od interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja uprawniająca do stwierdzenia oczywistego braku legitymacji wnioskodawców. Jak wynika z uzasadnienia tak zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, w oparciu o projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania działki zatwierdzone decyzją, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, dokonano ustaleń na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organy analizowały bowiem położenie lokalu wnioskodawców, usytuowanego na trzeciej kondygnacji w stosunku do położenia najbliższego budynku inwestycji i jego wysokości (12,48 m), wykluczając ograniczenia w korzystaniu z lokalu nr [...], wynikające w szczególności z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.).
Według organów "zacienienie" nie może mieć miejsca bowiem mieszkanie skarżących położone w kierunku południowym od inwestycji, a okna wychodzą w kierunku południowo - zachodnim (rzut trzeciej kondygnacji), zatem nie bezpośrednio na projektowany budynek. Tak więc w świetle okna nie znajduje się żaden fragment budynku, co oznacza, że nie może on ograniczać dostępu światła do lokalu skarżących.
Tymczasem skarżący podnosili, tak w zażaleniu, jak i w skardze, że mniejszy pokój w ich lokalu ma dwa okna, z których jedno wychodzi na północny - zachód wprost na sporny budynek, co potwierdza załączony do zażalenia rzut kondygnacji, zdjęcie satelitarne z siatką mapy geodezyjnej oraz fotografie. Ustalenia w tym zakresie wymagały zatem dokonania szerszej, bardziej szczegółowej analizy, w kontekście m.in. § 13 warunków technicznych, co - jak wywiedziono wyżej - powinno nastąpić we wszczętym postępowaniu. W wyniku ustaleń negatywnych organ winien umorzyć wszczęte postepowanie.
W konsekwencji doszło do naruszenia art. 61 a § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud.
Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem ustalenie we wszczętym postępowaniu przymiotu strony wnioskodawców, to jest czy inwestycja zatwierdzona decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wprowadziła ograniczenia w korzystaniu z lokalu skarżących nr [...], w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikające z przepisów prawa materialnego. Organy wezmą przy tym pod uwagę położenie okna, na które powoływali się skarżący w zażaleniu i skardze.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.