Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 35 ust. 3 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych IV - kondygnacyjnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W. dla inwestora – "A.". Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor złożył w dniu 4 stycznia 2008 r., wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych IV - kondygnacyjnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu. Wniosek ten był uzupełniany pismami z dnia 17 stycznia 2008 r., 24 stycznia 2008 r., 20 lutego 2008 r., 23 lipca 2008 r.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej, w zakresie dostosowania projektu do wymogów określonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy tj. w zakresie obowiązującej linii zabudowy od ul. J., wykonania garaży zgodnie z zapisem pkt 1.1 tej decyzji (linia garaży w obrysie zbliżonym do obrysu poszczególnych budynków) oraz uzgodnienia lokalizacji stacji transformatorowej.
W odpowiedzi na żądanie poprawienia dokumentacji projektowej inwestor w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. podniósł, iż rozwiązania projektowe w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie linii zabudowy od ulicy J. oraz linii zabudowy dla garaży są zgodne z obowiązującą linią zabudowy. Od ul. J. znajduje się ściana budynku, co wyraźnie widać na rzutach i elewacjach znajdujących się w złożonej dokumentacji. Linia zabudowy dla garaży pokrywa się z linią obrysu części nadziemnej budynków zarówno od strony północnej jak i południowej. Potwierdzeniem prawidłowości rozwiązań projektowych z warunkami zabudowy jest, zadaniem inwestora, stanowisko Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Realizacji Urbanistycznej Urzędu [...] wyrażone w dwóch odrębnych pismach z dnia 3 stycznia 2008 r. oraz z dnia 21 lutego 2008 r.
Organ podniósł dalej, że ustalenia zawarte w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nakładają na inwestora obowiązek zaprojektowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z liniami zabudowy oznaczonymi w załączniku graficznym do ww. rozstrzygnięcia tj. nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy od strony ulicy wewnętrznej P., ulicy publicznej (gminnej) J. i projektowanej [...] - wg zał. graficznego Nr 1.(...) - Linia zabudowy dla garaży w obrysie zbliżonym do obrysów poszczególnych budynków.
Natomiast inwestor przedłożył projekt budowlany, w którym od strony ul. J. w obowiązującej linii zabudowy usytuowana jest pełnej wysokości ściana pergoli (nie na całej długości budynku) połączona konstrukcją dachową z budynkiem, tworząc w ten sposób wewnętrzne atrium. Natomiast część garażowa budynku nie pokrywa się z częścią nadziemną i wykracza poza jej obrys w sposób znaczący.
W konkluzji organ I instancji wskazał, że taki sposób zaprojektowania zabudowy nie odpowiada ww. zapisom decyzji o warunkach zabudowy i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Od ww. decyzji odwołanie złożył inwestor - spółka A. Domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się Spółka podniosła, że rozwiązania projektu są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, co potwierdziła jednostka Urzędu [...] zajmująca się planowaniem przestrzennym w dwóch opiniach z dnia 3 stycznia 2008 r. i 21 lutego 2008 r.
Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych IV - kondygnacyjnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną jest niezgodna z decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Organ odwoławczy powołał się na zapis w pkt 1.1 decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący linii zabudowy oraz linii zabudowy dla garaży. Organ dodał również że linie zabudowy winny uwzględniać ochronę istniejącego drzewostanu wzdłuż ulic (dot. również garaży). Wojewoda podniósł, że zgodnie z załącznikiem nr 1 należy rozumieć, iż nastąpiło ustalenie od ulicy P. i projektowanej [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy, a od ulicy J. obowiązującej linii zabudowy. Z powyższego jasno wynika, że linie zabudowy - garaży powinny być zbliżone do obrysów poszczególnych budynków, co w przedmiotowym projekcje nie zostało spełnione, gdyż garaże znacznie przekraczają obrys budynków.
Ponadto Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż usytuowanie od strony ul. J. w obowiązującej linii zabudowy pełnej wysokości ściany pergoli, nie na całej długości budynku jest niezgodne z ww. zapisem decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda stwierdził, że projektowana ściana nie jest elementem budynku, lecz raczej elementem architektury ogrodowej i nie można uznać by rozwiązanie to spełniało warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy.
Z wyżej wykazanych względów orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] wniosła spółka A. Domagała się uchylenia w całości wydanych decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 Kpa, poprzez nierozpatrzenie całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie w dokonywaniu jego oceny treści dwóch opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Realizacji Urbanistycznej w Urzędzie [...] dotyczących przedstawionego przez inwestora projektu oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez lakoniczne, bez podania dowodów uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji organu I instancji. Naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 i 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdyż przedstawiony projekt spełniał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy oraz wszystkie wymagania określone przepisami prawa, a mimo to projekt nie został zatwierdzony - inwestorowi nie udzielono pozwolenia na budowę.
Strona podniosła, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w niniejszej sprawie ograniczyły się do stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego. Organy uznały jedynie, że przedstawiony przez inwestora projekt nie jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nie przytaczając żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń. Nadto ani Wojewoda [...] ani Prezydent [...] nie ustosunkowali się do treści przedstawionych przez inwestora opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Realizacji Urbanistycznej w Urzędzie [...] na okoliczność prawidłowości i zgodności projektu z decyzją. W tym stanie rzeczy uzasadnienia obu decyzji należy uznać za nierzetelne i niewystarczające.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji bowiem zostały one wydane z naruszeniem zasad prawidłowego postępowania administracyjnego.
Organy administracji zakwestionowały prawidłowość rozwiązań przyjętych w przedłożonym projekcie budowlanym, gdyż uznały projekt za niezgodny z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy od ul. J. i usytuowania pod budynkami garaży.
Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę pozostają ze sobą w ścisłym związku. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. II OSK 200/06).
Innymi słowy celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, decyzja ta określa jedynie warunki i wymagania obowiązujące dla danego terenu ze względu na jego przeznaczenie i przewidywany sposób zagospodarowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r. II SA/Kr 399/2008, Lex Polonica nr 1988911, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2008 r. II SA/Lu 59/2008, Lex Polonica nr 1960588).
W niniejszej sprawie organy administracji opierając się na zapisie w decyzji o warunkach zabudowy zakwestionowały przyjęte przez inwestora rozwiązanie architektoniczne polegające na wybudowaniu – z uwagi na nieregularny kształt działki – w obowiązującej linii zabudowy ściany, nazywanej przez organy pergolą, połączonej konstrukcją dachową z budynkiem, tworzącej w ten sposób pomiędzy ścianą w linii zabudowy a ścianą budynku wewnętrzne atrium. Zdaniem organów rozwiązanie takie nie spełnia wymogu decyzji o warunkach zabudowy, w której znajduje się następujący zapis: nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy od strony ulicy wewnętrznej P., ulicy publicznej gminnej J. i projektowanej [...] - wg załącznika graficznego Nr 1.
Jak wcześniej wskazano – działka inwestora ma nieregularny kształt. W związku z tym obowiązująca linia zabudowy również jest zlokalizowana pod kątem w stosunku do ściany budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu rozwiązanie przyjęte przez inwestora zmierza do zachowania obowiązującej linii zabudowy w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie kompromisowy w stosunku do możliwości zabudowy działki. Nie jest to wprawdzie typowa ściana budynku, jednakże jest to ściana pierzejowa o konstrukcji identycznej i zbliżonym wyglądzie ze ścianami całej inwestycji, trwale połączona z właściwym budynkiem. Taka konstrukcja powoduje, że istnieją przesłanki, by uznać, że spełnia ona warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy.
Nade wszystko negatywne stanowisko organów administracji nie zostało właściwie uzasadnione. Rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym jest na tyle nietypowe, że powinno być poddane szczegółowej ocenie z ich strony. Organy przede wszystkim powinny skupić się na ocenie rozwiązań architektonicznych, gdyż te nie są oczywiste i wymagają bardziej wnikliwej argumentacji, w tym opartej na wiedzy architektonicznej. Organy nie podały argumentów które legły u podstaw negowania tego rozwiązania min. dlaczego zaprojektowanie ściany pierzejowej, (choć nie na całej długości budynku) jest wadliwe i niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem Sądu organy niewłaściwie nazwały ścianę pergolą i wadliwie zakwalifikowały jako obiekt architektury ogrodowej, co jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze organy ponownie rozpoznając sprawę powinny przeanalizować problem, czy fragment ściany połączonej z głównym budynkiem, w sytuacji gdy nie przebiega na całej długości budynku, jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, przy czym powinny użyć argumentów o charakterze architektonicznym, mając także na uwadze cele dla jakich wydaje się decyzję o warunkach zabudowy jakimi są kształtowanie i zapewnienie ładu architektonicznego.
Podobnie ma się kwestia drugiego zarzutu jaki organy podniosły w stosunku do projektu budowlanego odnośnie zlokalizowania garaży. W decyzji o warunkach zabudowy znajduje się następujący zapis: linia zabudowy dla garaży w obrysie zbliżonym do obrysów poszczególnych budynków.
Inwestor wprawdzie przyznał w skardze, że projekt w tym zakresie nie odpowiada decyzji o warunkach zabudowy, jednakże biorąc pod uwagę cele tej decyzji, a także okoliczność, iż zmniejszenie liczby wjazdów zwiększy powierzchnię biologicznie czynną, co również jest wymogiem decyzji o warunkach zabudowy (maksymalne ograniczenie wielkości terenów pokrytych sztuczną nieprzepuszczalną nawierzchnią – place, ścieżki, parkingi – przez wprowadzenie – tam gdzie jest to możliwe nawierzchni perforowanych lub innych indywidualnych rozwiązań; wskazane wprowadzenie nowej zieleni uzupełniającej szczególnie wzdłuż ulic), to można przyjąć, że rozwiązanie to nie jest oczywiście niezgodne z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.
Istotnie pomiędzy budynkami na poziomie garaży istnieją przejazdy (pomiędzy trzema budynkami i dwa przejazdy pomiędzy dwoma parami kolejnych budynków), jednakże garaże pod samymi budynkami nie wykraczają poza obrys budynków, a jedynie na omawianych połączeniach. Wydaje się, że takie rozwiązanie powodujące zmniejszenie liczby wjazdów i wpływające korzystnie na zagospodarowanie działki, a także zwiększające bezpieczeństwo ruchu drogowego, jest generalnie zgodne z treścią decyzji o warunkach zabudowy. Jednak to organy powinny rozważyć w kontekście pozostałych warunków decyzji o warunkach zabudowy czy rozwiązanie to jest prawidłowe. Pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma na celu określenie możliwych kierunków zabudowy działki. Jednoznaczne i arbitralne określenie, że projekt nie jest zgodny z decyzją budzi wątpliwości Sądu, tym bardziej, w kontekście zapisów decyzji o warunkach zabudowy, które nie są precyzyjne (obrysy zbliżone, maksymalne ograniczenie wielkości, wskazane wprowadzenie nowej zieleni).
Podsumowując należy wskazać, ze z uwagi na ocenny charakter sprawy i nietypowe rozwiązania architektoniczne przyjęte w projekcie, decyzje wymagają bardziej wnikliwej oceny, której w badanych decyzjach organów obu instancji zabrakło. Organy bez należytego uzasadnienia przesądziły o niezgodności projektu z decyzją. Tym samym naruszyły przepis art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu więcej argumentów przemawia za spełnieniem przez projekt wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do znaczenia pism z dnia 3 stycznia 2008 r. i 21 lutego 2008 r. należy stwierdzić, że wprawdzie nie mają one charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże zawierają one merytoryczną ocenę rozwiązań wyrażoną przez jednostkę Urzędu [...] posiadająca specjalistyczną (architektoniczną) wiedzę, dlatego treści tam zawarte mogły być wzięte pod uwagę przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. Rozstrzygniecie w pkt II wyroku zapadło na podstawie art. 152 ww. ustawy, natomiast w pkt III na podstawie art. 200 tejże ustawy.