Uzasadnienie
W dniu 13 kwietnia 2001 r. B. D. sp. z o.o. w O. dokonała zgłoszenia nośnika reklamowego o wymiarach 3,8x10 m. i wysokości 9,3 m. na działce nr [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w odległości od krawędzi jezdni 51 m. Zgłoszenie dotyczyło stalowej tablicy reklamowej, wolnostojącej posadowionej na powierzchni gruntu na własnym fundamencie żelbetowym za pośrednictwem dwóch stalowych słupów, na których umieszczona została tablica reklamowa będąca nośnikiem grafiki okresowo zmiennej, nie wymagająca instalacji elektrycznej i świetlnej.
Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w M. wezwał 18 maja 2001 r. inwestora do przedstawienia projektu konstrukcji i projektu zagospodarowania z naniesionymi odległościami od dróg, tj. od autostrady [...] i drogi wewnętrznej. W dniu 30 maja 2001 r. inwestor złożył brakującą dokumentację stwierdzając, że tablica zostanie ustawiona w odległości 51 m. od krawędzi jezdni, a jej wymiary będą wynosiły 4x9 m. wysokość – 9,6 m.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego 10 stycznia 2002 r. wszczął na podstawie art. 61 § 1 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postępowanie z wniosku S. Autostrada M. S. A. w sprawie tablicy reklamowej na działce [...] w M. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Prezydent Miasta M. na podstawie art. 28, 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) udzielił B. D. sp. z o.o. w O. pozwolenia na ustawienie zgłoszonej tablicy reklamowej przy autostradzie [...] na działce nr [...] w M. Wobec tego, że pozwolenie na ustawienie tablicy zostało wydane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. umarzającą postępowanie wobec stwierdzenia, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tablicy reklamowej.
W dniu 7 czerwca 2004 r. S. Autostrada M. S.A. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta M. z dnia [...] czerwca 2001 r. podnosząc, że umowa międzynarodowa sporządzona w Genewie 5 listopada 1975 r. ratyfikowana przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10 poz.
- 35) ze względu na bezpieczeństwo i estetykę zakazuje lokalizowania tablic reklamowych wzdłuż dróg międzynarodowych, a taką jest autostrada [...].
Następnie 12 lipca 2004 r. na wniosek S. Autostrada M. S.A. w M. Wojewoda [...] wszczął postępowanie na podstawie art. 64 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] czerwca 2001 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. na podstawie art. 156, 158 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] postanowił odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2001 r. w sprawie ustawienia tablicy reklamowej.
Organ I instancji stwierdził, że badana decyzja została wydana zgodnie z art. 33 pkt 2 Prawa budowlanego tzn. inwestor dołączył wszystkie potrzebne dokumenty i projekt z opiniami i uzgodnieniami, zgodę właściciela działki na ustawienie nośnika, a także projekt zagospodarowania z naniesionymi odległościami od drogi, tj. autostrady [...] i drogi wewnętrznej. Organ stwierdził, że podnoszony we wniosku S. argument, że nie został on uznany za stronę postępowania jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego jedynie inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści, a także zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tym przypadku zarządca autostrady nie znajduje się w obszarze oddziaływania tablicy ustawionej w odległości 51 m. od krawędzi jezdni autostrady [...] czyli zachowano obowiązujące przepisy dotyczące usytuowania obiektów od tego typu dróg.
W odwołaniu od decyzji I instancji S. Autostrada M. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, ze decyzja o pozwoleniu na instalowanie tablicy reklamowej narusza interes prawny zarządcy autostrady płatnej [...] [...] gdyż zagraża bezpieczeństwu pojazdów będących w ruchu i narusza Umowę Międzynarodową zakazującą instalowania tablic przy drogach międzynarodowych.
Decyzją z [...] września 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że inwestor spełnił przepisy zawarte w art. 34 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a badana decyzja nie zawiera żadnej z wad wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a., a w szczególności nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. Autostrada M. S.A. w M. zarzucił, że decyzja o pozwoleniu narusza rażąco prawo bowiem nie jest zgodna z zapisami umowy międzynarodowej sporządzonej w Genewie 15 listopada 1975 r., przepisami ustawy o autostradach płatnych i o drogach publicznych. Z tych względów skarżąca, jako zarządca odcinka autostrady płatnej międzynarodowej wniosła o uchylenie decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że decyzja została wydana [...] czerwca 2001 r. stąd przytaczane przepisu art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw jest bezprzedmiotowe. Odnośnie zarzutu zakazu lokalizowania tablic reklamowych wzdłuż dróg międzynarodowych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dotyczy on lokalizowania tablic w pasie drogowym podczas gdy sporna tablica jest zlokalizowana 51 m. od krawędzi drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 12710).
W niniejszej sprawie tego rodzaju uchybienia wystąpiły stąd skargę należało oddalić.
Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (lub z urzędu). Postępowanie to jest nowym i odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności organ jest zobligowany do zbadania wymogów formalnych wniosku. Jednym z takich wymogów jest sprawdzenie czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Innymi słowy – postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nową sprawą w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją. Konsekwencją tego jest ustalenie nowego kręgu podmiotów będących stronami tego postępowania.
Organ administracji, zatem zobligowany był w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj., od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu, art. 28 kpa. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Interes prawny natomiast wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego, materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu [...] czerwca 2001 r., natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony w dniu 7 czerwca 2004 r. Przepis art. 28 pkt 2 prawa budowlanego obowiązuje w obecnej treści od 11 lipca 2003 r. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie wniosek S. został złożony po dniu wejścia w życie tych zmian, zatem Wojewoda [...] winien był zbadać krąg podmiotów którym można przypisać przymiot strony na nowo, zgodnie z brzmieniem art. 28 na dzień złożenia wniosku.
W decyzji I instancji organ, stwierdza, że skarżący nie znajduje się w obszarze oddziaływania tablicy reklamowej, postępowanie zostało jednak przez organ wszczęte pomimo tego. Oznacza to, że organ nie zbadał, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, a wiec czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Należy nawet stwierdzić więcej – organ zarówno I jak i II instancji w sprawie wykazały się niekonsekwencją polegającą na badaniu wniosku o stwierdzenie nieważności bez wcześniejszego rozważenia czy wnioskodawca posiada przymiot strony. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdza jedynie, że zarządca autostrady nie posiada tego przymiotu – gdyż wnioskodawca S. Autostrada M. nie znajduje się w obszarze oddziaływania tablicy reklamowej ustawionej w odległości 51 m. od krawędzi jezdni autostrady [...].
Niezrozumiałym jest zatem wydanie decyzji przez Wojewodę [...] o tej treści. Fakt uznania wnioskodawcy za podmiot pozostający poza sferą oddziaływania inwestycji pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji I instancji – skoro wnioskodawca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jak to zrobił odmówić stwierdzenia nieważności. Następstwem opisanej niekonsekwencji organów administracji jest naruszenie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. Na podstawie tego przepisu orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania nieważnościowego. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony. Oceny tej w sprawie zabrakło.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powielił błąd Wojewody [...], gdyż rozpatrując odwołanie skupił się na ocenie prawidłowości wydania pozwolenia na budowę, natomiast nie zajął się kwestią poprawności formalnej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Ponownie rozpatrując sprawę w dalszej kolejności organ I instancji po zbadaniu czy wnioskodawca posiada przymiot strony, jeżeli uzna że wnioskodawcy nie przysługuje ten przymiot, powinien rozważyć możliwość prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę z urzędu. Rozważenia wymaga bowiem okoliczność, iż prawo budowlane na dzień złożenia zgłoszenia nie wymagało wydania pozwolenia na budowę w przypadku budowy tego typu tablicy reklamowej. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 2 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zgodnie z cyt. przepisem budowa nośnika reklamowego o konstrukcji jak w niniejszej sprawie wymagała tylko zgłoszenia.
Należy również zaznaczyć, że organ mógł zastosować przepis art. 30 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z tej możliwości jedna organ nie skorzystał przywołując jako materialną podstawę decyzji art. 28 Prawa budowlanego. W tej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez wniosku o jej wydanie, a na podstawie zgłoszenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien ocenić czy decyzja ta nie narusza rażąco prawa.
Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. art.145 § 1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.