Uzasadnienie
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
W dniu 4 marca 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego [...] wpłynął wniosek A. J. o zalegalizowanie na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane budynku garażowo-gospodarczego przy ul. A. w W. (dz. nr ew. [...] w obr. [...]). Wnioskodawca wskazał, że § 5 obowiązującego obecnie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. – część I" zatwierdzonego uchwała nr [...] Rady Miasta W. dopuszcza lokalizację przedmiotowego budynku warsztatowego w obszarze funkcjonalnym o symbolu MNE.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 48, 49 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił zalegalizowania w/w budynku garażowo-gospodarczego wskazując, że został on objęty nakazem rozbiórki (jako budynek warsztatowy), wynikającym z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Organ podniósł, iż budynek ten jako ówczesny warsztat powstał w ramach samowoli budowlanej. Aktualnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania rozbiórki, a okoliczność ta wyklucza możliwość jego legalizacji, w oparciu o przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Zaznaczył również, iż w powyższej sprawie w trybie wznowieniowym wydano szereg decyzji administracyjnych. Ostatnia decyzja wydana w trybie odwoławczym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...], którą odmówiono wznowienia postępowania w sprawie tego budynku.
Z powyższym rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zgodził się A. J., składając odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, iż przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określają przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07, podniósł, iż stosownie do brzemienia tych przepisów nie można pozbawić sprawcy samowoli budowlanej możliwości legalizacji obiektu, a organ właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania powinien ocenić, czy budowa, o której mowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W tym kontekście A. J. stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ podjął próbę oceny zgodności przedmiotowego obiekt z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do argumentacji zawartej we wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Ponadto strona zaznaczyła, iż wprawdzie w odniesieniu do tego budynku został wydany nakaz rozbiórki, jednakże w świetle powołanych przepisów prawa budowlanego ustawodawca nie wymaga, aby w odniesieniu do budynku nie toczyło się postępowanie egzekucyjne w zakresie dokonania jego rozbiórki.
W związku z tym, zdaniem odwołującego się, jeśli taki warunek nie został zawarty w stosownych przepisach ustawy należy uznać, iż przy spełnieniu pozostałych przesłanek istnieje po stronie organu administracji obowiązek wydania decyzji o zalegalizowaniu budynku.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Motywując rozstrzygnięcie wskazał, iż przedmiotowy obiekt objęty jest nakazem rozbiórki wynikającym z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego w części dobudowanej m.in. na działce o nr ew. [...], będącej obecnie własnością A. J..
Organ zaznaczył, iż przedmiotową nieruchomość A. J. nabył od J. K. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2009 r. Rep. A nr [...]. J. K. zaś nabył w/w nieruchomość od D. i L. J. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2008 r., Rep. A nr [...]. Nabywając przedmiotową nieruchomość A. J. wstąpił w ogół praw i obowiązków z nią związanych, w tym także dotyczących rozbiórki usytuowanego na niej obiektu.
Organ stwierdził, iż przed organami nadzoru budowlanego toczyło się już postępowanie w sprawie dotyczącej legalizacji budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. A. w [...] w W., wszczęte na wniosek J. K.. Decyzją nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., odmawiającą zalegalizowania w/w budynku garażowo-gospodarczego. Decyzja ta nie została zaskarżona i funkcjonuje w obrocie prawnym.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w rozstrzygnięcia organu I instancji. Na skutek odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchylił decyzję organu stopnia wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r.i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Skarga D. i L. J. na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r.
W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. jest wymagalny, a z akt sprawy wynika, że prowadzone jest postępowanie mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku rozbiórki. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 78/07, wskazał, iż postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w takiej sytuacji, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części orzeczony został decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Odmienne zapatrywanie w powyższej kwestii musiałoby prowadzić do wniosku, iż istnieje możliwość obejścia prawa i uchylenia się od skutków sankcji, jaka w postaci nakazu rozbiórki została już nałożona na inwestora.
Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. stała się przedmiotem skargi A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Motywując swoje stanowisko, A. J. podniósł argumentację tożsamą, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał mianowicie, iż instytucję legalizacji samowoli budowlanej określają przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Stosownie do brzemienia tych przepisów nie można pozbawić sprawcy samowoli budowlanej możliwości legalizacji obiektu, a organ właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania powinien ocenić, czy budowa, o której mowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący podniósł, iż organ w ogóle nie zbadał, czy zostały spełnione przesłanki legalizacji samowoli budowlane, stwierdzając jedynie ogólnikowo, że postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby postępowanie legalizacyjne zmierzało do obejścia prawa i uchylenia się od skutków sankcji, jaka w postaci nakazu rozbiórki została już nałożona, albowiem legalizacja z samej definicji ma na celu stwierdzenie zgodności z obowiązującymi przepisami, nie zaś ich obejście.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2010 r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie, ponadto podniosła, iż decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu jest decyzją niewykonalną w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2011 r. strona skarżąca, wskazała na okoliczności związane z procesem realizacji spornej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], odmawiającą zalegalizowania budynku garażowo-gospodarczego, jako że został on objęty nakazem rozbiórki, jako budynek warsztatowy, wynikającym z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Podstawnym zagadnieniem prawnym w sprawie jest ocena dopuszczalności zalegalizowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy wcześniej, w poprzednim stanie prawnym, w stosunku do tego obiektu została prawomocnie orzeczona rozbiórka.
Na tak przedstawione zagadnienie udzielić należy odpowiedzi negatywnej.
Wprawdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie zawiera sformułowanego wprost przepisu, który wykluczałby możliwość zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy wobec tego obiektu lub jego części orzeczono, decyzją ostateczną nakaz rozbiórki – na czym skarżący opiera wniosek o zalegalizowanie spornego budynku garażowo-gospodarczego, to jednak zakaz ten można wyprowadzić z innych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz z celu regulacji prawnej w zakresie rozbiórek. Mimo to zdaniem strony, w przypadku braku takiej regulacji, przy spełnieniu przesłanek z art. 48 i art. 49 prawa budowlanego, istnieje obowiązek zalegalizowania inwestycji.
Należy podkreślić, że choć ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmieniona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), wprowadziła do systemu prawa możliwość legalizowania samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, to niezależnie od owych uregulowań nadal zasadą wyrażoną w treści art. 48 ustawy Prawo budowlane jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż instytucja nakazania rozbiórki samowoli budowlanej – po dniu wejścia w życie wskazanej powyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – nie odeszła do przeszłości lecz pozostała jako aktualna sankcja prawna stosowana przez organy administracji publicznej. Z drugiej zaś strony przepisy regulujące instytucję legalizacji samowolnie wykonanych obiektów budowlanych w żadnym zakresie nie znoszą skutków wywołanych przez ostateczne decyzje nakazujące rozbiórkę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 78/07).
Powyższe ma swoje oparcie w zawartej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Artykuł 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych, przyznając im cechę trwałości. Tego rodzaju decyzja stanowi ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociągałoby za sobą sankcje nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.).
Reasumując należy stwierdzić, iż postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w tych sytuacjach, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części orzeczony został decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Odmienne zapatrywanie w powyższej kwestii musiałoby prowadzić do wniosku, iż istnieje możliwość obejścia prawa i uchylenia się od skutków sankcji, jaka w postaci nakazu rozbiórki została już nałożona na inwestora. Skoro nie ma przepisu prawa przewidującego możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę - poprzez wszczęcie i zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego wcześniej nakazem rozbiórki, to tym samym należy uznać, iż orzeczony w przeszłości wobec tego obiektu nakaz rozbiórki tamuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do jego legalizacji.
Dlatego zarzuty skargi i okoliczności podnoszone w pismach procesowych nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.