Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej: ustawa – Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 7 października 2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu "[...] " pozwolenia na rozbudowę pawilonu nr [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. w W..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor dostarczył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożył projekt budowlany, który spełnia wymagania art. 34 ustawy Prawo budowlane. Projekt został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-zdrowotnych oraz rzeczoznawcę ds. bhp. Przedstawiony projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wydaną przez Prezydenta [...], która stała się ostateczna [...] czerwca 2010 r.
W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę jest zgodne z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] w Dzielnicy W., zarzucając brak zgody właściciela nieruchomości na przedmiotową inwestycję.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Stowarzyszenie [...] jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości. Umowa została zawarta na okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 28 lutego 2013 r. z przeznaczeniem części o powierzchni 1.294 m2 na istniejący zespół pawilonów handlowych, części o powierzchni 1.661 m2 na istniejące miejsca parkingowe oraz części o powierzchni 801 m2 na istniejącą zieleń ozdobną. Zgodnie z § 2 ust. 3 ww. umowy, wzniesienie jakichkolwiek obiektów trwale i nietrwale związanych z gruntem wymaga pisemnej zgody wydzierżawiającego. Stowarzyszenie [...] nie uzyskało od właściciela nieruchomości takiej zgody, zatem brak było podstaw prawnych do legitymowania się przez Stowarzyszenie [...] prawem do przedmiotowej nieruchomości na cele budowlane, zmierzające do rozbudowy pawilonu.
W oparciu o przedstawione zarzuty wnoszący odwołanie zwrócił się o uchylenie w całości ww. decyzji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W., uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej i materialnego prawa budowlanego. Organ I instancji nie podjął bowiem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w związku z czym uchybił przepisowi art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 77 ust. 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by zgodnie z art. 80 Kpa ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zdaniem organu odwoławczego, po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
Organ wskazał, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważył, iż stosownie do treści art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być wypełnione z należytą starannością, powinno zawierać wszystkie elementy - zgodnie z wzorem określonym w załączniku Nr 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2003r. nr 120, poz. 1127) w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie, inwestor w swoim oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będącym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2011 r. wskazał, iż swoje prawo do dysponowania nieruchomością ew. nr [...] z obr. [...] wywodzi z tytułu umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda wyjaśnił, że prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można wywodzić z samej dzierżawy, która stosownie do treści art. 696 k.c. jest stosunkiem zobowiązaniowym. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 373/07, zgodnie z którym dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z wzorem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącym załącznik Nr 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w pkt 6 przewidziane zostało miejsce na wskazanie stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, ze wskazaniem właściciela nieruchomości, oraz dokumentów, które potwierdzają powyższe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie inwestor co prawda w załączonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołał się na konkretną umowę, która potwierdza jego prawo do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] na cele budowlane, jednakże nie wskazał właściciela nieruchomości, co czyni oświadczenie niekompletnym. Ponadto brak treści umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...].04.2011 r. w aktach sprawy uniemożliwia organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie, czy umowa ta w istocie pozwala na dokonanie projektowanej rozbudowy i tym samym ocenę, czy zostały spełnione przesłanki materialne wniosku.
Wojewoda stwierdził, iż jakiekolwiek zaniechanie przez organ administracji wezwania do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., a rozpoznanie wniosku obarczonego brakami formalnymi powoduje wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy wniosek o pozwolenie na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § k.p.a. lub art. 35 Prawa budowlanego. Wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalno-prawnych podania, które w przypadku Prawa budowlanego dotyczą zarówno formy samego podania o pozwolenie na budowę, jak i załączenia wymienionych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów.
Natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości, których obecność organ stwierdził w wyniku przeprowadzenia sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wojewoda zauważył, że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. w odwołaniu podniosła, iż Stowarzyszenie [...] jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., która w § 2 ust. 3 mówi o tym, iż wzniesienie jakichkolwiek obiektów trwale i nietrwale związanych z gruntem wymaga pisemnej zgody wydzierżawiającego, natomiast Stowarzyszenie [...] nie uzyskało stosownej zgody od właściciela ww. nieruchomości.
Organ odwoławczy przytoczył stanowisko NSA, zgodnie z którym w sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ I instancji winien ocenić dokumenty przedłożone przez inwestora w zakresie prawa do nieruchomości w związku z brzmieniem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz odnieść poczynione w tym zakresie ustalenia do treści złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, badając zarazem, czy prawo to zostało wykazane w sposób zgodny z rzeczywistością i czy powołana przez inwestora umowa dzierżawy jednoznacznie przewiduje uprawnienie do wykonania projektowanych robót budowlanych.
Ponadto Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy brak jest ekspertyzy technicznej, wymaganej zgodnie z treścią § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie Wojewody [...], dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Niewyjaśnienie przez organ I instancji przedmiotowych kwestii stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 § 1 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie "[...] " w W., zwracając się o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego, kwestionowana decyzja narusza prawo poprzez niezastosowanie dyspozycji art. 134 k.p.a., wobec błędnego zastosowania art. 29 cytowanej ustawy i przyjęcia, że Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W., działającej w imieniu Prezydenta [...], przysługuje w niniejszej sprawie zdolność odwoławcza. Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy powinien był wydać postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, gdyż w niniejszej sprawie odwołanie złożyła komórka organizacyjna (Delegatura Biura) Urzędu [...], przy pomocy którego swoje zadania wykonuje Prezydent [...]. Doszło zatem do sytuacji, w której to Prezydent [...] złożył odwołanie od decyzji wcześniej wydanej przez siebie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia.
Niniejsza sprawa dotyczy zagadnienia, jakim jest status prawny gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w I instancji. W tym kontekście należy wskazać na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115), zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
W takiej sytuacji powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy czy w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska budziłoby wątpliwości co do bezstronności organu w postępowaniu, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż jakkolwiek inwestor w załączonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazał właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a ponadto brak jest w aktach sprawy umowy dzierżawy gruntu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], to jednak z treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy wynika, że działka inwestycyjna nr ew. [...] w obrębie [...] stanowi własność Miasta [...] i pozostaje we władaniu Prezydenta [...]. A zatem, Prezydent Miasta występuje w przedmiotowej sprawie w podwójnej roli, tj. jako organ administracji publicznej wydający decyzję w pierwszej instancji oraz jako władający gruntem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponieważ Biuro Gospodarki Nieruchomościami stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, Działania Biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].
Mając na uwadze powyższe rozważania Sądu, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceni, czy w okolicznościach niniejszej sprawy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł podmiot uprawniony. Jak bowiem stanowi art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie stronie. Tym samym, organ odniesie się do legitymacji Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] w Dzielnicy W. do bycia stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.