Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2020r., nr 45/20, na podstawie art. 49 b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) nałożył na inwestorów R.S. i K. W. obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 5m x 3m z zadaszeniem nad grillem ogrodowym o wymiarach 4,3m x 0,9m, usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, to jest:
- 1. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2. projektu zagospodarowania działki, wykonanego na aktualnej mapie do celów projektowych,
- 3. odpowiednich szkiców lub rysunków dotyczących budynku, wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych;
- 4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu organ podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].01.2020r. stwierdził, że na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...], znajduje się między innymi budynek gospodarczy z zadaszeniem nad grillem ogrodowym, parterowy, przekryty dachem wysokim dwuspadowym, bez poddasza, konstrukcji drewnianej o wymiarach 5m x 3m oraz zadaszenie o wymiarach 4,3m x 0,9m.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2.
Natomiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy realizacja obiektu podlegała obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu. Inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia.
Stan sprawy wypełnia dyspozycję art. 49b ustawy Prawo budowlane, a jednocześnie zachodzą przesłanki z art. 49b ust. 2 umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Roboty budowlane zostały zakończone, wobec czego nie wstrzymywano ich wykonywania.
Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniosła K.W.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia K. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].03.2020r., nr [...], nakładające na R. S. i K.W. obowiązek przedłożenia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów, związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 3 m z zadaszeniem nad grillem ogrodowym o wymiarach 4,3 m x 0,9 m, usytuowanego na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanego bez zgłoszenia właściwemu organowi - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że PINB [...] w związku z pismem K.W. przeprowadził w dniu [...].01.2020r. kontrolę na działce przy ul. [...] w [...], w wyniku której stwierdził, że znajduje się tam m.in. budynek gospodarczy o wymiarach 5 m x 3 m z zadaszeniem nad grillem ogrodowym o wymiarach 4,3 m x 0,9 m. Obiekt zrealizowano bez wymaganej zgody właściwego organu, według oświadczenia R. S. inwestycję wybudowano w 2013r.
Następnie organ powiatowy wszczął postępowania administracyjne na wniosek K.W. w sprawie budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 3 m z zadaszeniem nad grillem ogrodowym o wymiarach 4,3 m x 0,9 m.
PINB [...] postanowieniem z dnia [...].03.2020r., nr [...] nałożył na R. S. i K. W. obowiązek przedłożenia, wskazanych dokumentów związanych z budową ww. budynku gospodarczego.
Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego według brzmienia na dzień wszczęcia postępowania, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednocześnie art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy przewiduje obowiązek zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru realizacji robót określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Również w dacie wykonania obiektu przepisy zobowiązywały do dokonania zgłoszenia zamiaru wybudowania obiektu o takich wymiarach.
Skoro budynek gospodarczy został zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia, to jego samowolna budowa podlegała procedurze z art. 49b Prawa budowlanego.
W myśl art. 49b ust. 1 ww. ustawy "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej".
W celu ustalenia przesłanek, niezbędnych do legalizacji obiektu, organ wydał postanowienie, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Adresatem obowiązków nakładanych na podstawie tego przepisu może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co wynika z art. 52 Prawa budowlanego.
W toku czynności wyjaśniających organ powiatowy ustalił, że właścicielami działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] są R. S. i K.W.
Z aktu notarialnego (Repertorium [...] nr [...]) oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].08.2018r., wynikało, że K. W. wraz z R.S. są współwłaścicielkami działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].
Skarżąca wskazała w zażaleniu, iż "sposób użytkowania dwóch części działki (...) został potwierdzony w protokołach z rozpraw w sprawie [...] o zniesienie współwłasności, która toczy się przed Sądem Rejonowym w [...]." Jednocześnie K. W. podniosła, że "Działka jest jednak wewnętrznie wygrodzona w taki sposób, że każda z współwłaścicielek użytkuje swoją część jak jej wyłączny właściciel." (...) adresatem zaskarżonego postanowienia powinna być R.S. jako jedyny inwestor. Nie ma podstaw do nałożenia obowiązków na mnie – K.W."
Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w [...] prowadzone jest postępowanie o zniesienie współwłasności o sygn. akt [...], nie ma wpływu na adresata obowiązków. Współwłaścicielami nieruchomości są K. W. i R.P. S. i nałożenie na nie obowiązku, nie narusza art. 52 Prawa budowlanego.
Postępowanie o sygn. [...] nie zostało zakończone. Pomimo ustalenia warunków korzystania z rzeczy wspólnej - działka nr ew. [...] przy ul. [...] j w [...] – pozostaje nadal we władaniu R. S.i K.W.
K. W. wniosła skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], nakładające na skarżącą obowiązek dostarczenia dokumentów związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 5m x 3m z zadaszeniem nad grillem o wymiarach 4,3m x 0,9m na działce nr [...] w [...].
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy wobec skarżącej postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że nie była ona i nie jest inwestorem,
- 2) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym pominięcie dowodu w postaci protokołu kontroli, błędne ustalenie, że skarżąca jest inwestorem,
- 3) art. 8 k.p.a., poprzez wydanie na podstawie tego samego materiału dowodowego i w oparciu o ten sam stan faktyczny dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć, co do uznania skarżącej za inwestora,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 4) art. 52 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis dotyczy czynności nakazanych w drodze decyzji, a nie postanowień.
Skarżąca domagała się:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w części utrzymującej w mocy wobec skarżącej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] marca 2020 r.,
- 2) uchylenia poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w części nakładającej na skarżącą obowiązek dostarczenia dokumentów.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] marca 2020r. nałożył na inwestorów (współwłaścicielki nieruchomości): R. S. i K. W. obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów. Zażalenie na postanowienie wniosła jedynie K. W.. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że obydwie współwłaścicielki są inwestorami.
Stanowisko takie było błędne i nie miało oparcia ani w materiale dowodowym, ani przepisach. W toku postępowania administracyjnego skarżąca twierdziła, że nie jest inwestorem i nie powinna być adresatem postanowienia. Przedstawiła dowody, które zostały pominięte. Organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że właściciel i inwestor to pojęcia tożsame. Postanowienie organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżane postanowienie, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż postanowienie powinno zostać uchylone w zaskarżonej części, ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez ustalenia stanu faktycznego sprawy. Doprowadziło to do uznania skarżącej za inwestora i obciążenia jej obowiązkami, pomimo że nie uczestniczyła w budowie obiektu, jak również nie jest w stanie wykonać nałożonych obowiązków.
Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i niepodjęcie czynności w celu ustalenia, kto jest inwestorem.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia, stanowił art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Obowiązki wskazane w tym przepisie nakłada się wyłącznie na inwestora. Pierwszym etapem stosowania tego przepisu powinno być ustalenie osoby inwestora. Organ pierwszej instancji takich ustaleń nie dokonał, a organ odwoławczy nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń, podczas gdy powinien był dokonać ustaleń samodzielnie i wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.
Z całokształtu materiału dowodowego wynikało, że inwestorem jest wyłącznie R. S., która przyznała ten fakt w toku postępowania. Organ odwoławczy dokonał jedynie analizy wpływu postępowania o zniesienie współwłasności na postępowanie prowadzone na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, podczas gdy są to kwestie wtórne, ponieważ pojęcia właściciela i inwestora nie są tożsame, a zmiana stanu właścicielskiego nie spowoduje, że zmieni się osoba inwestora - sprawcy samowoli budowlanej.
Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
Skarżąca podniosła również, że została uznana za inwestora także w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] marca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 20202r. nr [...] - uchylił ww. decyzję w zaskarżonej części, natomiast zaskarżonym przedmiotową skargą postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2020r., nr [...].
Obydwa rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie tego samego materiału dowodowego (tych samych akt) i w oparciu o ten sam stan faktyczny.
Uchylając zaskarżoną decyzję organ II instancji ustalił, kto jest inwestorem, niezależnie od kwestii właścicielskich.
Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że adresatem obowiązków nakładanych na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu, co wynika z art. 52 Prawa budowlanego.
Przepis art. 52 określa krąg osób zobowiązanych do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Są to decyzje dotyczące rozbiórki obiektu budowlanego, doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, zaniechania kontynuacji robót budowlanych, doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W sprawie niniejszej nie została wydana żadna z decyzji objętych normą art. 52, lecz postanowienie zobowiązujące do przedstawienia określonych dokumentów. Przepis ten nie miał więc zastosowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna.
W toku postępowania organy obu instancji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że skarżąca jest inwestorem budynku gospodarczego o wymiarach 5m x 3m z zadaszeniem nad grillem ogrodowym o wymiarach 4,3m x 0,9m, usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w[...].
Słuszny okazał się też zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że skarżąca nie była inwestorem obiektu objętego procedurą legalizacyjną na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.)
W przedmiotowej sprawie nie było kwestionowane, że ww. budynek gospodarczy został zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia, co było samowolą budową podlegającą procedurze z art. 49b Prawa budowlanego.
W myśl art. 49b ust. 1 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W celu ustalenia przesłanek, niezbędnych do legalizacji obiektu, organ I instancji wydał postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Adresatem obowiązków nakładanych na podstawie tego przepisu może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co wynika z art. 52 Prawa budowlanego.
Tym samym nietrafne były zarzuty skargi o braku podstaw do zastosowania art. 52 Prawa budowlanego. Jakkolwiek przepis ten określa krąg osób zobowiązanych do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, to jednak decyzje takie są konsekwencją zastosowania określonej procedury, której stroną i adresatem powinny być wskazane w nim podmioty. Zatem zasadniczo powinna istnieć tożsamość adresatów całego postępowania legalizacyjnego (które najczęściej jest kilkuetapowe) i wszystkich rozstrzygnięć jakie w nim potencjalnie mogą zaistnieć.
Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie takiego tytułu prawnego, który umożliwia wykonanie decyzji kończącej dane postępowanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1313/18).
W toku czynności wyjaśniających organ powiatowy ustalił, że współwłaścicielami działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] są R. S. i K. W. Wskazując obie współwłaścicielki jako adresatów kwestionowanego postanowienia, uznał, że są one inwestorami. Stanowisko takie było błędne i nie miało oparcia w materiale dowodowym.
W toku postępowania administracyjnego, skarżąca K.W. od początku twierdziła, że nie jest inwestorem i że ona zainicjowała postępowanie organu nadzoru budowlanego. Organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że współwłaściciel i inwestor to pojęcia tożsame.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżane postanowienie, obciążył nałożonymi obowiązkami również skarżącą, pomimo że nie uczestniczyła w budowie obiektu i jak wywodziła nie jest w stanie wykonać obowiązków.
R.S. podczas kontroli z dnia [...] stycznia 2020 r. została wskazana jako inwestor. Kontrola obejmowała obiekty budowlane zlokalizowane na części działki nr [...], będącej w wyłącznym posiadaniu R.S., która podpisała protokół bez uwag.
Zatem z materiału dowodowego wynikało, że inwestorem jest wyłącznie R. S., która przyznała ten fakt i dlatego tylko do R.S. skierowane powinno być postanowienie zobowiązujące do przedstawienia stosownej dokumentacji.
Organ odwoławczy dokonał wprawdzie analizy wpływu toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności na postępowanie prowadzone na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, ale analiza ta nie miała znaczenia, gdyż tylko jedna ze właścicielek była jednocześnie inwestorem. Zatem ewentualne zniesienie współwłasności nie spowoduje, zmiany osoby inwestora.
Skarżąca podniosła również, że została uznana za inwestora także w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] marca 2020 r. Jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 20202r. nr [...] - uchylił decyzję organu I instancji w zaskarżonej części.
Skoro obydwa rozstrzygnięcia (wskazane wyżej i kontrolowane w przedmiotowej sprawie) zostały wydane na podstawie tego samego materiału dowodowego (tych samych akt) i w oparciu o ten sam stan faktyczny, to powinny być prawnie spójne. Wydanie postanowienia na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego musi uwzględniać adresata potencjalnej decyzji kończącej postępowanie.
W okolicznościach tej sprawy doszło jednak do naruszenia art. 52 Prawa budowlanego. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 ww. ustawy mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty dowolnie mogą być adresatami decyzji.
Osoba adresata decyzji, a wcześniej postanowienia nakładającego określone obowiązki zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W każdym przypadku zależy od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od tego czy wydana w konsekwencji określonego postępowania decyzja administracyjna, będzie wykonalna i skuteczna.
Oczywiście właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości, ponosi odpowiedzialność za jej stan, chyba że proces inwestycyjny odbywa się bez jego zgody. Zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17).
Skoro przedstawiono okoliczności z których wynikało, że inwestorem jest tylko jedna ze współwłaścicielek, to wymagało uwzględnienia tego faktu przez organ nadzoru budowlanego, także z perspektywy skuteczności i możliwości wykonania nałożonych obowiązków.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.