Uzasadnienie
Prezydent. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 25 kwietnia 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla "D." Sp. z o.o. w W. na budowę 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 46 szamb szczelnych, każde o pojemności 10 m3 na terenie działki nr ewid.: [...], [...] i [...] oraz rozbiórkę zabudowy gospodarczej na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. (kategoria I).
Ten sam organ, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie m.in. art. 155 k.p.a. oraz art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 i 36 a Prawa budowlanego z 1994 r. zmienił na żądanie firmy "D." Sp. z o.o. w W. decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., w części dotyczącej projektu zagospodarowania oraz pozwolenia na budowę 23 budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej oraz 46 szamb szczelnych, każde o pojemności 10 m3 na terenie działek nr ewid.: [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. oraz zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę 23 budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej oraz 46 szamb szczelnych, każde o pojemności 10 m3 na działkach nr ewid.: [...], [...] i [...] według zamiennego projektu budowlanego. Uznał również, iż pozostałe warunki decyzji pozostały bez zmian.
Na skutek odwołania wniesionego przez Z. W. od powyższej decyzji Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.
Zdaniem organu odwoławczego skarżąca Z. W. nie została uznana za stronę postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, dlatego niemożliwe było rozpatrzenie jej "odwołania", bowiem środek zaskarżenia przysługuje tylko stronom postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Z. W. zarzucając mu naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 127 § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W uzasadnieniu skargi podniosła argument, iż jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją. Część tej inwestycji będzie usytuowana w ostrej granicy z budynkami stanowiącymi własność skarżącej. Sytuację sąsiedztwa w ostrej granicy normują przepisy § 12 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Istnieją więc przepisy prawa materialnego, które nakazują przyjęcie jako stronę postępowania właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1076/04).
Ponadto skarżąca była stroną postępowania zakończonego decyzjami Prezydenta W. nr [...] oraz decyzji wydanej przez organ I instancji w tym postępowaniu – nr [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie wady tego rodzaju, w kontrolowanym postępowaniu, wystąpiły.
Przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. było uznanie przez organ II instancji, iż odwołująca się Z. W. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wskazać należy, że na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy może dokonać ustalenia przymiotu strony bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie, umorzyć postępowaniu odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę następującej treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98).
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie o tym, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania administracyjnego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w powyższy sposób, gdyż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
Powyższe poglądy zaprezentowane w uchwale utrwaliły się w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego organ odwoławczy może w formie postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, iż organ tych ustaleń dokonywać będzie poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie ustalenia iż osoba wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08).
W postępowaniach dotyczących inwestycji przy ul. [...] w W. kwestia legitymacji skarżącej wymagała niewątpliwie wnikliwego wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Konieczność tego wyjaśnienia przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1885/08 uchylając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania Z. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. – dotyczące tej samej inwestycji.
W wyroku tym Sąd nakazał zbadanie legitymacji Z. W., uznając, iż zachowanie w projekcie budowlanym wymaganych odległości w zakresie usytuowania budynków nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na ich budowę. Tym bardziej, gdy się zważy, iż skarżąca sąsiaduje z projektowaną inwestycją na długości około 500 m.
Sama skarżąca podnosiła również, iż inwestycja uniemożliwi jej dojazd do własnej działki oraz jej przyszłą zabudowę.
Organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) był związany tymi zaleceniami. Decyzja bowiem Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., choć wydana została w odrębnym postępowaniu administracyjnym, jednakże zmieniała ona m.in. na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. tego samego organu, kontrolowaną przez Sąd w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1885/08.
Ponadto, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, organ I instancji tak w niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu, w którym wydana została decyzja nr [...] – uznał legitymację Z. W. do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę obiektu przy ul. [...] w W. Nie podzielając tego poglądu organ odwoławczy musi przekonująco wykazać, iż Z. W. nie może mieć przymiotu strony w takim postępowaniu. A takiej argumentacji nie zawiera zaskarżone postanowienie, wadliwe również ze względów formalnych, wskazanych uprzednio. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Sąd administracyjny kierunku wskazuje, iż zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie. Dopiero zbadanie związku interesu prawnego skarżącej, jako właścicielki działki, która znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji, da podstawy do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia przez nią odwołania od decyzji organu I instancji.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie uznając, iż naruszyło ono art. 134 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a., a nadto art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Prawidłowość merytoryczna decyzji organu I instancji nie może być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.
Na marginesie tylko należy zauważyć, iż zmiana decyzji administracyjnej, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. lub art. 36 a ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. – dotyczyć może jedynie decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym, a więc decyzji ostatecznej. Natomiast zmieniona przez Prezydenta W. w dniu [...] maja 2009 r. (decyzją nr [...]) – decyzja nr [...] tego organu, nie miała waloru ostateczności. Jak wynika z akt sprawy VII SA/Wa 1592/09 – nowa decyzja odwoławcza, po uchyleniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, została bowiem wydana przez Wojewodę [...] dopiero w dniu [...] lipca 2009 r. (decyzja nr [...]).
Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).