Uzasadnienie
W dniu 22 kwietnia 2013 r. P. K. i M. K. zgłosili zamiar wykonania przenośnego urządzenia do ciągnięcia osoby płynącej na desce wakeboardowej z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...]w dzielnicy [...].
W dniu [...] maja 2013 r. Prezydent [...]wydał zaświadczenie Nr [...], iż organ nie wniósł sprzeciwu w sprawie ww. zgłoszenia, jednakże decyzją Nr [...]z dnia [...]maja 2013 r. Prezydent [...]wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia wskazując, iż planowana inwestycja należy, zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (trasynarciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące), a zatem wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
Organ I instancji wskazał ponadto, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu, w którym obowiązuje ochrona zbiorników wód powierzchniowych.
P. K. i M. K. odwołując się od sprzeciwu Prezydenta [...]wskazali w odwołaniu, że iż wyciąg do wakeboardu jest innym| przedsięwzięciem niż wyciąg do narciarstwa wodnego i brak jest podstaw do uznania, iż jest to przedsięwzięcie mogące w ogóle znacznie oddziaływać na środowisko, a więc tym bardziej brak jest podstaw do złożenia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie dotyczącego wykonania przenośnego urządzenia do ciągnięcia osoby płynącej na desce wakeboardowej.
W ocenie Wojewody [...], który decyzją z dnia [...]lipca 2013r. utrzymał w mocy sprzeciw Prezydenta [...]organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę znajduje się w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymienione w tym przepisie automatycznie - zgodnie z treścią art. 28 ww. ustawy - wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
Zgłoszenie z dnia 22 kwietnia 2013 r. dotyczy robót budowlanych niewymienionych w przepisie art. 29, zatem są to roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ I instancji wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Wskazał, iż organ I instancji nie powinien wydawać zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jednakże czynność ta nie uniemożliwia wniesienia sprzeciwu, jeśli ww. termin nie upłynął. Przepis art. 30 ust. 5 ww. ustawy wyraźnie wskazuje, iż do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu, zatem zaświadczenie wydane przed upływem tego terminu nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia realizacji zgłoszonej inwestycji.
W skardze skierowanej do Sądu P. K. i M. K. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie.:
- - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż przedstawione wyżej zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji "nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie" bowiem dla inwestycji zgłoszonej przez skarżących konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie wymaga pozwolenia na budowę,
- - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie jedynie kontroli orzeczenia organu I instancji bez odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżących w odwołaniu, podczas gdy organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego winien był ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, biorąc za podstawę materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w postępowaniu I-instancyjnym, a także argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I-instancyjnego,
- - art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nieuchylenie decyzji organu I instancji, tj. Decyzji Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...].05.2013 r. i nieumorzenie postępowania pierwszej instancji, a utrzymanie jej w mocy, podczas gdy decyzja ta sprzeczna była z następującymi przepisami prawa:
art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 49 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie, tj. wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszenia z dnia r. dotyczącego wykonania przenośnego urządzenia do ciągnięcia osoby płynącej na desce wakeboardowej, podczas gdy wyciągi narciarskie, w tym do narciarstwa wodnego należą do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a brak jest postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że planowane przedsięwzięcie wymaga pozwolenia na budowę, a więc brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, art. 7 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez organ I instancji najpierw zaświadczenia w dniu [...].05.2013 r., iż organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 22.04.2013 r. dotyczącego wykonania przenośnego urządzenia do ciągnięcia osoby płynącej na desce wakeboardowej, a następnie w dniu [...]maja 2013r. wniesienie sprzeciwu do ww. zgłoszenia, czym organ administracyjny w sposób rażący naruszył słuszny interes zgłaszających oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, § 3 ust. 1 pkt 49 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie przez organ I instancji, iż wyciąg do wakeboardu jest tożsamy z wyciągiem do narciarstwa wodnego, podczas gdy są to dwie różne dyscypliny sportowe, a wyciąg do wakeboardu nie został wymieniony w ww. rozporządzeniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem odwoławczym co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania nie zostały wyjaśniona kwestia związana z charakterem zgłoszonych robót budowlanych.
Wojewoda [...]zaskarżoną decyzją [...]z dnia [...].07.2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i w uzasadnieniu wskazał, że podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, różnicy pomiędzy narciarstwem wodnym a wakeboardem oraz parametrów technicznych planowanej inwestycji nie mają wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem - zdaniem organu II instancji - zgłoszona przez skarżących inwestycja i tak podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie jest wskazana w art. 29 Prawa budowlanego, który określa wyjątki od tego obowiązku.
Skoro tak, to zadaniem Wojewody było jednoznaczne wykazanie, że tego rodzaju urządzenie nie jest objęte dyspozycją art. 29 Prawa budowlanego w szczególności, że ze zgłoszenia urządzenia do ciągnięcia osoby płynącej na desce wakeboardowej nie są urządzeniami tymczasowymi (przenośnymi) jak podtrzymuje strona. Ustawodawca w art. 29 Prawa budowlanego ust. 1 pkt 12 zwolnił inwestora od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do czasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Czy powyższe urządzenie wypełnia warunek opisany w pkt 12 ust. 1 art. 29 tego organ nie wyjaśnił.
Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił również innej fundamentalnej sprawy w toczącym się postępowaniu.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Organ administracji publicznej również organ odwoławczy nie może uchylić się od oceny wszystkich dowodów w sprawie, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany).
Jak wynika z akt sprawy wniesiony sprzeciw dotyczy zgłoszenia z dnia 22.04.2013 r. złożonego przez P. K. i M. K. w sprawie wykonania przenośnego urządzenia do ciągnięcia osoby płynącej na desce wakeboardowej z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w dzielnicy [...] (Jezioro [...]).
Prezydent [...]po wcześniejszym wydaniu zaświadczenia o nie wnoszeniu sprzeciwu zgłosił jednak sprzeciw w dniu [...]maja 2013r., który został zaskarżony do Wojewody [...]. W pierwszej kolejności powinnością organu, również organu odwoławczego, było sprawdzenie czy dopełnione zostały warunku zgłoszenia i czy organ może prowadzić postępowanie administracyjne. zgodnie z brzmieniem art. 28 Prawa budowlanego, że rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, właściwemu organowi, zamiaru wykonania robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 i 30 Prawa budowlanego). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że w każdym wypadku działanie organu musi być uprzednie do rozpoczęcia robót budowlanych. Jeżeli zatem stanie się odwrotnie, co prawdopodobnie miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, to prowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia w trybie art. 29 i 30 Prawa budowlanego, lub o udzielenie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, gdyż w ich wyniku nie jest możliwe osiągnięcie celu, jakiemu wyżej wymienione decyzje mają służyć.
W niniejszym przypadku może jednak zachodzić sytuacja iż inwestor,strona skarżąca uruchomiła wyciąg jeszcze przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...]. Może na to wskazywać informacja internetowa znajdująca się na stronie [...] z dnia [...]czerwca 2013r. o uruchomieniu na Jeziorze [...]profesjonalnego wyciągu do wakebordingu.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.) uchylić decyzję organu odwoławczego.
Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.