Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania M. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie okien w ścianie budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. od strony działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Przedstawiciele organu nadzoru budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne w dniu 10.10.2006r. na działce położonej w R. przy ul [...], które wykazały, że ściana budynku mieszkalnego od strony działki nr ew. [...] znajduje się w odległości 3,5 m od ogrodzenia. W ścianie tej znajduje się 5 otworów okiennych i drzwi wejściowe. Budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...]. Z planu realizacyjnego działki przy ul. [...] w R. wynika, że budynek został posadowiony w odległości 3,72 m od granicy z działką sąsiednią. Z treści pisma Naczelnika Gminy R. z dnia [...] marca 1980 r. wynika, że nie wniesiono zastrzeżeń odnośnie przystąpienia do użytkowania w/w budynku.
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r., Wójt Gminy R. zatwierdził projekt techniczny przebudowy strychu w/w budynku na pomieszczenia mieszkalne i zezwolił na jego przebudowę. Zatwierdzony projekt przewidywał wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że w ścianie budynku od strony działki o nr ew. [...] znajdowały się 3 okna i 2 otwory wypełnione luksferami. Z treści pisma E. B. z dnia [...] marca 2007 r. wynikało, że luksfery w 1993 r. zostały wymienione na stałe nieotwieralne ramy oszklone, natomiast w 2006 r. stare ramy zostały wymienione na okna otwierane.
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał R. D. zamurowanie luksferami okien klatki schodowej na I i II kondygnacji znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. od strony działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję organu I instancji.
Decyzją nr [....] z dnia [...] listopada 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożył M. B. W dniu 22 lutego 2010 r. decyzją Nr [...] [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.
W/w rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt
VII SA/Wa 690/10 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą.
Decyzją z dnia [...].05.2011r. organ I instancji odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w sprawie okien w ścianie budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [....] w R. od strony działki ew. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył M. B..
Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonego odwołania organ wskazał, że wyrokiem z dnia 13.07.2010r. w sprawie VII SA/Wa 690/10 uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB i organu I instancji i wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze w ocenie organu odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszego postępowania było zbadanie legalności okien w ścianie budynku usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w R. od strony działki nr [...]. Bezspornym pozostaje, że budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].12.1975r. i został przyjęty do użytkowania [...].03.1980r. Decyzją z dnia [...].11.1995r. udzielono pozwolenia na przebudowę strychu na pomieszczenie mieszkalne bez zmiany wysokości budynku. Zatwierdzony projekt przewidywał wykonanie robót modernizacyjnych polegających na wymianie stolarki okiennej na okna trzyszybowe wg załączonego wykazu. Z zatwierdzonego projektu wynika, że w ścianie przedmiotowego budynku od strony granicy działki znajdowały się 3 okna i 2 otwory wypełnione luksferami.
Zgodnie z wytycznymi WSA o konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego inspektorzy PINB w P. ponownie przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości dniu 29 kwietnia 2011 r., podczas których stwierdzono, że w ścianie przedmiotowego budynku od strony granicy działki nr ew. [...] znajdowały się 5 otworów okiennych i drzwi wejściowe do budynku. Ustalono, że dwa okna na klatce schodowej pomiędzy przyziemiem a pierwszym piętrem budynku oraz pomiędzy pierwszym a drugim piętrem są otwieralne. Natomiast pozostałe okna (dwa w łazience na pierwszym i drugim piętrze oraz jedno na klatce schodowej) są nieotwieralne. Organ zaznaczył, że okno znajdujące się na klatce schodowej posiada system pożarowy, co umożliwia automatyczne otwarcie okna w przypadku zagrożenia pożarem.
Dodatkowo [...] WINB zauważył, że obecni podczas oględzin — A. B. i R. D. pouczeni o odpowiedzialności karnej określonej w 233 kodeksu karnego zgodnie oświadczyli, iż opisane w protokole okna są takie same, jakie były przed remontem przeprowadzonym w 2006r. i nie były one wymieniane.
Organ wskazał także, że w aktach sprawy znajdują się rysunki (kopia poświadczona za zgodność z oryginałem) załączone do pisma Urzędu Gminy w R. z dnia [...].03.1980 r. w przedmiocie przyjęcia obiektu do użytkowania, z których wynika, że w elewacji północno - wschodniej przewidziane było 5 otworów okiennych i drzwi.
Po przeanalizowaniu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organ podzielił stanowisko PINB w P., iż w związku z tym, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych nie wymaga wydania jakiejkolwiek z decyzji, o których mowa w art. 51 w/w ustawy organ prowadzący to postępowanie zasadnie wydał decyzję o odmowie nałożenia obowiązku z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Podstawę prawną upoważniającą organy nadzoru budowlanego do określenia skutków prawnych wykonanych samowolnie robót budowlanych z punktu widzenia sztuki budowlanej stanowi sam przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który wskazuje, iż to właśnie organy nadzoru budowlanego samodzielnie ustalają, jakie czynności lub roboty budowlane i w jakim terminie należy wykonać, aby doprowadzić samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Skoro zatem to organy nadzoru budowlanego ustalają jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać aby doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem, oczywistym jest, że organy te mogą również stwierdzić, iż w określonej sprawie w ogóle nie jest konieczne wykonanie jakichkolwiek robót lub czynności.
Organ I instancji stan faktyczny sprawy ustalił na podstawie dowodów z opinii technicznych, jak również zeznań świadków, dokumentów oraz oględzin przeprowadzonych w dniu 29.04.2011r. W oparciu o powyższe stwierdzono, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, ponieważ roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem
W ocenie [...]WINB organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 Kpa - zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 Kpa - zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, art. 80 Kpa - dokonania swobodnej oceny tegoż materiału oraz art. 107 § 3 Kpa odnoszącym się do uzasadnienia decyzji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, w ocenie [...]WINB pozostają one nieuzasadnione. Nietrafny jest zarzut, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału w sprawie. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. To, że wynik postępowania administracyjnego jest niezgodny z oczekiwaniem skarżącego nie może świadczyć o braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 kpa tj. niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienie o przeprowadzeniu czynności kontrolnych wyznaczonych na 29.04.2011r. zostało wysłane do M. B. na właściwy adres, zostało awizowane najpierw w dniu 18.04.2011r. a następnie powtórnie w dniu 27.04.2011r. w związku z czym uznaje się, że pismo zostało doręczone prawidłowo.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 51 i 66 §1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w szczególności §12 ust. 3 pkt. 1 lit. a i §60 i 85, jak też przepisów postępowania: art. 7, 77§1, 10 i 11 kpa. przez ich niezastosowanie".
W uzasadnieni u skargi skarżący wskazał, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił, że zawiadomienie o terminie oględzin zostało mu doręczone przed terminem dokonania tej wizji. Wskazał, że skoro drugie awizo zostało dokonane 27.04.2011r. to doręczenie nastąpiło 4.05.2011r. W konsekwencji został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Wskazał dodatkowo, że organy poczyniły ustalenia w oparciu o stronnicze zeznania osób uczestniczących w oględzinach. Dodał, że R. D. uzyskała pozwolenie na wymianę okien od strony frontu budynku nie zaś od strony jego posesji.
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o merytoryczne rozpoznanie przez Sąd przedmiotowej sprawy,
Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 w/w ustawy P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 690/10 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 kpa, Nadto wskazał, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ rozpoznając ponownie sprawę powinien przeprowadzić dokładne ustalenia czy przy remoncie w 2006roku w przedmiotowej sprawie został zmieniony charakter okien na otwierane i ilu okien, a następnie o ile okna otwieralne powstały w 2006roku rozważy czy nie mają zastosowania obecnie obowiązujące przepisy dotyczące sytuowania budynku i dopiero w oparciu o całościowy materiał sprawy podejmie decyzje w przedmiocie zastosowania postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Dodatkowo wskazać należy że o wiążącym charakterze wyroku sądu można mówić tylko w kwestiach, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4.08.2011r. w sprawie II OSK 2339/10 (niepubl.), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni je podziela.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania – zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 §1, 80 i 107§3 kpa jak i zasady czynnego udział stron na każdym etapie postępowania.
I tak w pierwszej kolejności wskazać należy, że trafny jest zarzut skarżącego co do tego, że organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające pozbawił go możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy organ w dniu 29.04.2011r. przeprowadził ponowne oględziny obiektu. O czynności tej zawiadomił strony postępowania. Analiza zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia o tej czynności M. B. wskazuje, że zawiadomienie z dnia 7 kwietnia 2011r. zostało mu wysłane w tym samym dniu, awizowane dnia 18.04.2011r., powtórnie awizowane dnia 27.04.2011r. i odebrane przez niego osobiście dnia 2 maja 2011r. W tym miejscu należy przypomnieć treść art. 44 § 2 i 3 kpa, który wskazuje, ze zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§2).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§3).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego przesyłka zawierająca zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych została skarżącemu doręczona w dniu 2 maja 2011r. W tym dniu została przez niego osobiście odebrana oraz w tym dniu upływał 14 dniowy termin licząc od dnia pierwszego awizowania. Tymczasem – jak słusznie podniósł skarżący czynności kontrolne bez jego udziału zostały przeprowadzone dnia 29.04.2011r. Rację ma zatem M. B., że został pozbawiony możliwości udziału w tych czynnościach co oznacza, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 10 kpa które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie może wszak ujść uwadze, ze z czynności tych organ sporządził protokół do którego inwestorka oraz M. B. złożyli stosowne oświadczenia, które stały się podstawą czynionych przez organ ustaleń faktycznych, a których treść kwestionował skarżący.
Bez znaczenia przy tym pozostaje, że skarżący miał możliwość zapoznania się z protokołem z czynności kontrolnych oraz wnieść ewentualnie do nich zastrzeżenia.
Niezależnie od powyższych uchybień, które – w ocenie Sądu samodzielnie mogły uzasadniać wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego wskazać należy, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Nie może wszak ujść uwadze że z protokółu oględzin z dnia 29.04.2011r. wynika, że od strony działki nr "[...](...) w ścianie budynku (...) znajdują się drzwi wewnętrzne i pięć okien. Okno na klatce schodowej wewnętrznej na półpiętrze pomiędzy przyziemiem a I piętrem nieotwieralne, okno pomiędzy I piętrem a II p. nieotwieralne, nad nim 3-cie okno na zawiasach bez klamki z systemem pożarowym otwierane w przypadku pożaru, pozostałe 2 okna otwierane - w łazience dla dzieci na I piętrze i w łazience dla personelu na II p". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "ustalono, że 2 okna na klatce schodowej pomiędzy przyziemiem a I piętrem oraz pomiędzy pierwszym i drugim piętrem są otwierane.
Natomiast pozostałe okna (dwa w łazience na pierwszym i drugim piętrze oraz jedno na klatce schodowej są nieotwieralne. Analiza treści uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że ustalenia organu, pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami inspektorów nadzoru budowlanego, którzy dokonywali kontroli 29.04.2011r. a które znalazły się w treści protokołu. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się "w sprawie okien" obowiązkiem organu było dokonanie prawidłowych ustaleń w tym zakresie a uchybienia, których dopuścił się organ mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie można zatem uznać, że organ związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13.07.2010r. nakazującego dokonanie ustaleń w przedmiotowym zakresie wypełnił ciążące na nim obowiązki. W konsekwencji zasłona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77§1 kpa.
I wreszcie nie może ujść uwadze Sądu, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy priorytetowe znaczenie ma ustalenie w jakiej dacie powstały otwierane okna. Nie ulega wszak wątpliwości, że ściana zawierająca przedmiotowe okna posadowiona jest w odległości 3,5 m od granicy z działką sąsiednią. Organ ustalił także a ustalenia ta znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy ze budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].12.1975r., oddany do użytkowania w 1980r. a następnie decyzją z dnia [...].11.1995r. inwestor otrzymał pozwolenie na przebudowę strychu na pomieszczenia mieszkalne. Obowiązkiem zatem organu była szczegółowa analiza zatwierdzonych projektów budowlanych. Jedynie bowiem w sytuacji gdyby analiza ta doprowadziła do wniosku, że okna te – otwieralne - powstały w zgodzie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi uzasadnione byłoby twierdzenie organu nadzoru budowlanego, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 w przedmiocie w/w okien.
W przeciwnym razie organ – biorąc pod uwagę, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) wskazują na konieczność sytuowania ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości minimum 4 m od granicy z działką sąsiednią – ustalenia organu co do tego, że brak w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do nakazania na inwestora (lub właściciela obiektu) obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem są co najmniej przedwczesne. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy okna te były wykonane przez obecną właścicielkę – R. D. czy też, - zgodnie z oświadczeniem z dnia 19.09.2007r. - przez R. S. – poprzednią właścicielkę – przed 2000 rokiem.
Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy to jest z naruszeniem art. 153 P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3kpa oraz art. 79 i 10 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Każde z tych naruszeń mogły samodzielnie uzasadniać uchylenie w/w decyzji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz zawartą w wyroku z dnia 13.07.2010r. W szczególności organ przeprowadzi ponownie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia daty wymiany okien w ścianie budynku sąsiadującej z działką skarżącego na okna otwieralne biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego. Wyniki tych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym wg reguł określonych w art. 107§3 kpa.
Z tych wszystkich względów – w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.