Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], do doprowadzenia do zgodności z prawem w tym z przepisami technicznymi dostępu do drogi publicznej na działki nr [...](po podziale nr [...]) oraz [...] (po podziale nr [...] i w części nr [...]) w miejscowości [...], z poszanowaniem interesów osób trzecich tj. właścicieli przedmiotowych działek poprzez wykonanie dostępu do drogi publicznej w pasie drogowym bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę [...] z zachowaniem wymogów bezpieczeństwa. Roboty należało wykonać zgodnie z przepisami, pod nadzorem osób uprawnionych. Wyznaczył termin wykonania obowiązku na 31 grudnia 2010 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z prawem dostępu do drogi publicznej z ww. działek.
W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] WINB po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej na ww. działki, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nakazał Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] wykonanie dostępu do drogi publicznej w pasie drogowym bezpośrednio z drogi wojewódzkiej [...] na działkę [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki stwierdził, iż mając na względzie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zdaniem [...] WINB inwestor - Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez przywołany powyżej przepis art. 5 Prawa budowlanego, gdyż nie zapewnił działce skarżących dostępu do drogi publicznej. Z tego też względu organ wojewódzki nakazał wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej nr [...] z działki nr [...].
Organ odwoławczy podniósł, iż z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika obowiązek zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego współwłaścicielami działek o nr [...] (po podziale [...]), [...] (po podziale nr [...] i w części [...]) oraz [...] (po podziale [...]) są S. L., A. M., M. M., P. M., R. M.. Zarząd Dróg Wojewódzkich mając na względzie konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom o nr [...] i [...], a jednocześnie uwzględniając § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 z 1999 r., poz. 430) zaprojektował i wykonał dojazd do drogi wojewódzkiej nr [...] ww. nieruchomościom poprzez działkę nr [...].
Należy uznać, wbrew stanowisku organu wojewódzkiego, iż w sytuacji, gdy współwłaścicielami trzech działek są te same osoby, nie było potrzeby ustanowienia służebności przejazdu. Podstawowe znaczenie ma bowiem faktyczna możliwość korzystania z przejazdu przez działkę nr [...], co w przedmiotowej sprawie zostało spełnione. Tym bardziej, iż jak słusznie zauważył skarżący, WINB wykazał się w tej kwestii niekonsekwencją. Stwierdził, iż do prawidłowego funkcjonowania dojazdu do drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez działkę o nr [...] niezbędne jest ustanowienie służebności przejazdu, a pominął całkowicie fakt, iż wykonanie zjazdu do drogi wojewódzkiej nr [...] zapewni jedynie dostęp działce nr [...]. Działka nr [...] nie przylega bowiem do pasa drogi nr [...].
Należy także zwrócić uwagę, iż zapewnienie uzasadnionych interesów osób trzecich - współwłaścicieli działek o nr [...] i [...] nie może być całkowicie nadrzędne w stosunku do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z przywołanym wyżej § 59 ust. 1 pkt, - 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas". Ograniczenie to, jest tym bardziej zasadne, iż zjazd do drogi tranzytowej wojewódzkiej [...] byłby położony w obrębie oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej [...] i [...]. Zgodnie natomiast z § 113 ust 7 pkt 1 ww. rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.
Organ odwoławczy zaznaczył także, iż organ wojewódzki wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął wnioski zawarte w ekspertyzie przedstawionej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, uznając jedynie za rzetelną opinię wykonaną na zlecenie S. L. przez [...] J. L.. Natomiast w ekspertyzie wykonanej przez Biuro Konsultacyjno-Projektowe Inżynierii Drogowej [...] m.in. wyraźnie stwierdzono iż zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość zjazdu nie może być większa od szerokości jezdni, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Proponowane zmiany w przebudowie zjazdu muszą być zgodne z warunkami technicznymi, a w sytuacji gdy nie mogą być zrealizowane zgodnie z przepisami prawa, to nie jest również możliwe nałożenie na inwestora takiego obowiązku.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła S. L.. Decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z uznaniem, iż dostęp do drogi publicznej nr [...] działki nr [...] i [...] poprzez działkę nr [...] zapewnia poszanowanie interesów osób trzecich, w tym zapewnia dostęp do drogi publicznej;
- 2. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z uznaniem, iż może on stanowić podstawę odmowy umożliwienia dojazdu do drogi nr [...] z działki nr [...] oraz [...];
- 3. § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z uznaniem, iż dojazd do drogi nr [...] z działki nr [...] oraz [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalności zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] sierpnia 2010r., uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] lipca 2010r. zobowiązującą Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] do doprowadzenia do zgodności z prawem dostępu do drogi publicznej na działki nr [...] i [...] w miejscowości [...], poprzez wykonanie dostępu do drogi publicznej w pasie drogowym bezpośrednio z drogi Wojewódzkiej nr [...] na działkę [...] z zachowaniem wymogów bezpieczeństwa – i odmawiajaca nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich tych czynności.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lica 1994r. – Prawo budowlane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2008r., (sygn. akt VII SA/Wa 575/08), którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] na przebudowę skrzyżowania drogi Wojewódzkiej nr [...] ([...]z drogą Wojewódzką nr [...] w m. [...] na działkach [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w jego ocenie w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę organ powinien uwzględnić obowiązujący przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, że obiekt budowlany powinien być projektowany (i budowany) z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżący będą mieć dostęp do drogi publicznej z działek nr [...] i [...] poprzez zjazd znajdujący się na działce nr [...], ale takie rozwiązanie w ocenie Sądu stanowi o konieczności przejazdu przez inną działkę skarżących aby dostać się do drogi publicznej. Pomijając fakt, iż rozwiązanie to nie jest korzystne przy ewentualnym zbyciu działek innym podmiotom, to nie było ono w ogóle objęte badaniem organu czy pozwoli to na korzystanie z tych działek w sposób przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego i dalej, że organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż projektant uwzględnił przebudowę istniejących zjazdów na działkę nr [...], przez którą może także odbywać się dogodny wjazd i wyjazd z działek nr [...] i [...].
Skarżący podnosili, że działki stanowiące ich własność są zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na prowadzenie działalności gospodarczej i w takim celu zostały kiedyś zakupione. Natomiast likwidacja zjazdów na drogę [...] uniemożliwi im prowadzenie działalności gospodarczej.
Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, poza zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, wiąże się w tym wypadku, także z poszanowaniem prawa do korzystania z sąsiedniej nieruchomości według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania prawa własności nieruchomości. Te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wynikać z jej uzasadnienia.
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega to, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący są właścicielami działek położonych w pobliżu przebudowywanego skrzyżowania, stąd też mają interes prawny wynikający z prawa do ochrony ich własności.
Pozwolenie na budowę, uwzględniać musi sprzeczne interesy - inwestora dążącego do poprawy poziomu bezpieczeństwa ruchu (likwidacja zjazdów) oraz osób których prawa mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone.
Zdaniem Sądu prowadząc na nowo postępowanie administracyjne Wojewoda [...] będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i wytyczne dotyczące konieczności uwzględnienia przepisu art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) który wskazuje, że obiekt budowlany powinien być projektowany z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziałania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Biorąc pod uwagę przepisy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zgodnie z którymi " ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzecznictwie sądu wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia ". Wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w prowadzonym po wyroku postępowaniu na podstawie art. 51 prawa budowlanego organ miał obowiązek zastosowania się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania w sprawie.
Należy podkreślić, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (p. wyrok SN z 25 lutego 1998r III RN 130/97).
W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie naprawcze biorąc pod uwagę wiążące ocenę prawną i wskazania sądu. Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nadto po dokonaniu wizji i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, ustalił że działka [...] będąca własnością skarżącej posiadała (przed przebudową) bezpośredni dostęp do drogi Wojewódzkiej nr [...]. Organ podkreślił, że Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgodnił pismem z [...] września 2010r., uzgodnił poszerzenie i przebudowę przedmiotowego zjazdu, a jedynie na legalnie istniejące zjazdy (co podkreślił organ) wydawane są warunki ich przebudowy. Zjazd nie został przebudowany przez właścicieli działek ale warunki i uzgodnienia jego poszerzenia i przebudowy nadal pozostają w obrocie prawnym.
Powołując art. 5 ust. 1 i 9 ustawy Prawo budowlane organ podkreślił, że obowiązkiem inwestora podczas projektowania, a następnie przebudowy skrzyżowania było wręcz zapewnić nieruchomościom w obszarze oddziaływania inwestycji dostęp do drogi publicznej, czego nie uczyniono pod względem zarówno faktycznym jak tez formalno-prawnym natomiast likwidując istniejący, legalny zjazd naruszono uzasadnione interesy osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania. Rozporządzenie MTiGM z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie w § 9.1.5 mówi, że "... na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas..." ale właśnie w przedmiotowym przypadku likwidując zjazd z DW [...] o klasie G nie zapewniono wymaganego przepisami prawa dostępu do nieruchomości z innej drogi niższej klasy.
Co prawda projektant zaprojektował na zlecenie inwestora tj. Zarządu Dróg Wojewódzkich podłączenie rzeczowej działki do drogi wojewódzkiej nr [...] ale rozwiązanie to aby mogło zafunkcjonować zgodnie z prawem powinno spełniać określone wymogi formalno- prawne i mogło być przyjęte tylko za zgodą właścicieli działek, przez które miało przebiegać z ustanowieniem na tych działkach służebności przejazdu dochowując tym samym zasad prawa i praworządności, Na co zwrócił uwagę w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 575/08 z dnia 18 czerwca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W ocenie Sądu organ wojewódzki wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu naprawczym uwzględniające ocenę prawną i wskazania wyroku wydanego w sprawie, zaś zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wobec tego winna ulec uchyleniu.
Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.