Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr. ew. [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...].
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego usytuowanego na ww. działkach.
Następnie, w związku ze złożeniem przez Z. U. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2007 r. toczyło się postępowanie wznowieniowe.
W tym czasie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął też (z urzędu) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych na wstępie decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., zaś decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.
Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego dwu ww. decyzji ostatecznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowań zakończonych ww. ostatecznymi decyzjami – postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Oba rozstrzygnięcia utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz [...].
W tych okolicznościach zapadły decyzje organów obu instancji kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym.
I tak, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r., udzielił J. M. i Z. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działek o nr. ew. [...], położonych w miejscowości [...], Gm. [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania Z. U., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej, pod rządem ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zatem w zw. z art.103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane do spornego budynku winny być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Ponadto, organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakaz rozbiórki w świetle art. 37 ww. ustawy. Obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r., inwentaryzacja obiektu zawiera stwierdzenie, że budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, jest w dobrym stanie technicznym i został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto budynek gospodarczy nie narusza rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Skargę na powyższą decyzję złożył w dniu 13 września 2013 r. (data stempla pocztowego) Z. U., zarzucając naruszenie przepisów prawa: art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) - poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej przedmiotowej decyzji, w związku z błędnym, nieuzasadnionym przyjęciem, iż obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, powstał pod rządami tej właśnie ustawy; art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - poprzez niezastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej przedmiotowej decyzji, w związku z błędnym, nieuzasadnionym przyjęciem, iż obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.; art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r. (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071) - poprzez brak wskazania w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, na jakich dowodach oparł się organ, stwierdzając, iż będący przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie budynek, powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.; art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r. (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071) - poprzez wadliwe uznanie, iż przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem budynek nie ma charakteru gospodarczego, a komercyjny, co potwierdzać mają załączone do skargi oferty wynajmu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 7, 77, 107 k.p.a., co mogło doprowadzić do zastosowania błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia – przepisu prawa materialnego – art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114).
Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40).
W ocenie Sądu jedyną bezsporną okolicznością w sprawie obiektu jest ta, że powstał w warunkach samowoli budowlanej. W sprawie nie ustalono, kiedy doszło do zakończenia jego budowy, a ta okoliczność jest kluczową dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiącego w postępowaniu prowadzonym w celu jego legalizacji.
Nawet wówczas, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ ustali, że obiekt powstał pod rządem ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie może przejść do trybu z przepisu art. 42 tej ustawy, bez wnikliwej oceny okoliczności wynikających z przepisu art. 37 ww. ustawy. Nie może li tylko zacytować przesłanek tego przepisu i takich też sformułowań zawartych w ocenie technicznej ale nade wszystko musi odnieść przesłanki do okoliczności sprawy i dopiero na tej podstawie ocenić, czy zachodzą, czy też nie.
Ponadto, organ traktuje przedmiotowy obiekt jako budynek gospodarczy. Taka teza musi zostać szczegółowo uzasadniona, gdy zważyć, że ten ma powierzchnię użytkową 780 m², a powierzchnie zabudowy 570,3 m². Pod pojęciem budynku gospodarczego, w świetle aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8).
Prawidłowe określenie charakteru budynku ma bezpośrednie znaczenie dla właściwej oceny jego dopuszczalności w świetle planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta powinna być poprzedzoną analizą planu dokonaną samodzielnie przez organ, co musi znaleźć odzwierciedlenie także w stanie akt niniejszego postępowania.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).