Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, znak: [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej kpa) oraz art. 88a 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 17 500 zł za 35 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami w T. gm. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia ww. sprawy prawidłowo ustalił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień [...], kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...], czyli po upływie 115 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 15 dni z tytułu zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazuje, że Starosta O. przekroczył termin wynikający z ww. ustawy o 35 dni. W konsekwencji wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę wyniósł 17500 zł.
Odnosząc się do argumentów Starosty O. dotyczących nieodliczenia przez Wojewodę [...] czasu związanego z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał na istniejące w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności interpretacyjne. W ocenie organu jednakże przeważająca część tego orzecznictwa stoi na stanowisku, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 cytowanej ustawy. Na poparcie tego stanowiska Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06 oraz wyrok tego Sądu z 15 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1773/06.
Ustosunkowując się zaś do zarzutu nieodliczenia 7 dni związanych z możliwością wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wyznaczenie przez organ 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia, zgodnie z art. 141 kpa, jest czynnością organu, która jakkolwiek ma umocowanie w przepisie prawa, to jednak stanowi zwykły element postępowania administracyjnego niewymagający nadzwyczajnych działań organu w celu nadania procedurze właściwego biegu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organy związane są terminami określonymi w art. 35 kpa, w związku z czym termin 65 dni nie jest dla organu terminem do załatwienia sprawy, jednakże zachowanie tego terminu pozwala organowi uniknąć sankcji w postaci kar pieniężnych (organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/06).
Na powyższe postanowienie Starosta O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, iż do terminu 65 dni nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności i nie precyzuje, że dokonanie tych czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Wskazał, że prawo stron do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania jest terminem, który jest przewidziany przepisami prawa do dokonania określonych czynności. Zdaniem Starosty O., który powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04) prawo na wniesienie odwołania wiąże organ wydający postanowienie o podjęciu postępowania i jest przypisane stronom, a w konsekwencji zgodnie z art.35 ust 8 Prawa budowlanego, czas na jego wniesienie nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy przez organ.
Ponadto Starosta O. wyraził pogląd, iż regulacja przyjęta w art. 35 ust. 6 ma na celu przyspieszenie załatwienia sprawy pozwolenia na budowę i nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawa strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Wskazał, że intencją ustawodawcy wprowadzającego ten przepis było nałożenie kary na organ wstrzymujący się od wydania decyzji. Wynika z tego zatem, że kara powinna być naliczana w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia, a nie w terminie późniejszym jak ma to miejsce, co potwierdza także obowiązek składania comiesięcznych raportów do Wojewody o złożonych wnioskach o pozwolenie na budowę, a także raportach o wydanych pozwoleniach.
W ocenie Starosty O. zasada ta ma na celu przymuszenie organu do wydania decyzji, wyeliminowania nieuzasadnionego wydłużania postępowania, a nie wprowadzania represji już po fakcie jej wydania. Zdaniem Skarżącego wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 6 jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania, które w niniejszej sprawie zakończyło się decyzją o pozwoleniu na budowę. Dlatego w ocenie Starosty O. wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne i w konsekwencji obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną. Skarżący na poparcie swojej argumentacji powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ podniósł przy tym, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji kończącej postępowanie nie stanowi przeszkody do orzeczenia w przedmiocie wspomnianej kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego dotyczącego niemożności wydania postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu rażącego naruszenia prawa i nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] Sąd uznał za chybiony pogląd niedopuszczalności wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu podnieść, iż obecne brzmienie cytowanego art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zostało wprowadzone przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Przedmiotowa nowelizacja doprecyzowała dokładny, liczony w dniach okres, w którym organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie była to jednak najważniejsza zmiana. Przede wszystkim ustawodawca wprowadził jednoznaczne określenie formy orzeczenia, jakim organ wyższego stopnia wymierza grzywnę (postanowienie), a w szczególności przesądził o jego zaskarżalności, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia.
Zacytowane przez Starostę O. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22) zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie – w odniesieniu do podnoszonej kwestii - straciło całkowicie na swojej aktualności. W obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny ma formę postanowienia i jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, tym razem w przedmiocie wymierzenia grzywny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, iż jednym z elementów charakteryzujących określony stosunek administracyjno-prawny jest tożsamość stron postępowania administracyjnego. W sprawie wymierzenia kary stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty ustalone na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, lecz wyłącznie organ odpowiedzialny za szybkie procedowanie i wydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 ust. 6 i organ wydający postanowienie w przedmiocie kary pieniężnej za niedopuszczalną zwłokę.
Przedmiotem tak ustalonej sprawy administracyjnej, która – de facto jest kontrolowana w niniejszym postępowaniu – nie jest udzielenie pozwolenia na budowę, lecz zasadność i wymiar kary pieniężnej orzeczonej właśnie w oparciu o cytowany art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Warto także zwrócić uwagę na bardzo istotny praktyczny aspekt niniejszej sprawy dotyczący możliwości właściwej weryfikacji ekonomiki postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonywanej przez organ wyższego stopnia i prawidłowego badania zasadności ewentualnego przekroczenia 65-dniowego terminu.
Należy zauważyć, że przyjęcie stanowiska Skarżącego prowadziłoby w praktyce do konieczności wydawania każdego dnia odrębnego postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za kolejny dzień zwłoki bez możliwości kompleksowej analizy akt sprawy pod kątem ewentualnych nieuzasadnionych opóźnień. W rezultacie mogłoby dojść do sytuacji, w której w tej samej sprawie wymierzenia kary pieniężnej organ wyższego stopnia wydałby szereg zaskarżalnych postanowień, weryfikowalnych następnie w drodze postępowania przed sądem administracyjnym. Kontrola prawidłowości tego rodzaju rozstrzygnięć - biorąc pod uwagę chociażby możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego lub innych uzasadnionych przerw biegu terminu do wydania decyzji - wydaje się bardzo utrudniona. W rezultacie Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanej wady prawnej, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.
Tym niemniej skarga Starosty O. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Organ nie wliczył bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz czasu niezbędnego do uzupełnienia projektu budowlanego w związku z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Należy podkreślić, że stosownie do art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Oznacza to, że skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże z ostatecznym charakterem postanowienia w tym przedmiocie, zaś wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych. W kontrolowanej sprawie Starosta O. podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...], znak: [...], które zostało doręczone inwestorowi w dniu 14 listopada 2006 r. Termin do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie minął zatem w dniu 21 listopada 2006 r. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przez Starostę O. w dniu [...], a zatem jeden dzień po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego przepisami prawa na wniesienie zażalenia, który – w ocenie Sądu – powinien również zostać wliczony do ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wprawdzie wliczeniu podlegają jedynie okresy związane z pewnymi zdarzeniami o charakterze nadzwyczajnym np. okres zawieszenia postępowania, jednakże termin przewidziany na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest integralnie z tym zawieszeniem związany, a wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przed jego upływem może zostać uznane za wadliwe.
Za wadliwe należy również uznać nieodliczenie od terminu do wydania decyzji czasu związanego z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (np. kompletność projektu budowlanego) organ zobowiązany jest do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określenia terminu ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. A zatem jest to bez wątpienia sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku.
W ocenie Sądu do 65-dniowego terminu wlicza się termin wynikający z postanowienia wydawanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wiążącego się z koniecznością usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym (taki pogląd wyraził Sąd także w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 232/06 publ. LEX nr 204972). Czynność ta nie tylko jest przewidziana odpowiednim przepisem Prawa budowlanego, ale także powinna być kwalifikowana do kategorii czynności nadzwyczajnych, których podjęcie wiąże się właśnie z niemożliwością wydania decyzji przez organ.
Należy także zaznaczyć, że przepis art. 35 ust. 3 nie pozostawia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości jakiegokolwiek wyboru i uznania. Stanowi bowiem wprost o konieczności nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, zaś – po bezskutecznym upływie wskazanego terminu - o obligatoryjnym wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W kontrolowanej sprawie postanowienie Starosty O. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w określonym zakresie zostało wydane w dniu [...], zaś organ wyznaczył inwestorowi termin do dnia 30 października 2006 r. W dniu 30 października 2006 r. inwestorzy złożyli wniosek o zawieszenie postępowania w związku z czym w tym samym dniu organ zawiesił postępowanie administracyjne, podjęte następnie postanowieniem z dnia [...].
W związku z powyższym zdaniem Sądu do 65-dniowego terminu nie podlega wliczeniu czas od daty wydania postanowienia Starosty O. w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego tj. od dnia [...] do upływu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania tj. do dnia [...]. Dokonanie wskazanych odliczeń prowadzi do konkluzji, że Starosta O. nie uchybił przepisowi art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.