Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. i J. B. oraz M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. M. [...] w R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
- 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w trakcie czynności wyjaśniających z zakresu nadzoru budowlanego ustalono, że decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Wójt Gminy [...] zezwolił na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R.; inwestycja ta została zrealizowana na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...].
Od decyzji tej odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli I. i J. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 970/08 oddalił skargę M. T. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. II OSK 13/09 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") wskazał, iż mając na uwadze, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalająca M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. została wydana w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę (decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...], zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R.
3. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wskazuje, że w chwili obecnej w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zezwalająca na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie), która została wydana w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r.). Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. Zatwierdzony projekt budowlany zakładał usytuowanie ściany z oknami w odległości mniejszej niż 4 m w części mieszkalnej na poziomie I i II kondygnacji (parter i I piętro). Rozbudowana część mieszkalna obiektu w obrębie I piętra z otworami okiennymi od strony działki nr ewid. [...] jest usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej, ale nie mniejszej niż 3 m, co, zdaniem organu, pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46), zgodnie z którym dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Dlatego też PINB decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nakazał zamurowanie otworów okiennych, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na budowę prowadzi do sytuacji, w której oparte na niej pozwolenie na użytkowanie także narusza prawo, jako że nie znajduje wymaganego przez prawo materialne oparcia w akcie zezwalającym na budowę. Wobec powyższego, skoro decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. była niezgodna z obowiązującymi przepisami, to również decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zezwalająca na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) narusza przepisy w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, WINB zgadza się ze stanowiskiem PINB w kwestii zasadności wydania decyzji z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że w przypadku związku koniecznego obu decyzji stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza nieważności decyzji na niej opartej, lecz skutkuje wznowieniem postępowania (por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96, OSNP 1997, nr 3, poz. 32 - "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji").
W wyniku analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b w/w ustawy, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. § 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne zawarte w § 1 i § 2 art. 146 kpa ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 61/11, LEX nr 785868). Przepis art. 146 kpa zawiera przesłankę negatywną do uchylenia (w trybie nadzwyczajnym) decyzji w postaci terminów pięcio - i dziesięcioletniego. Upływ tych terminów stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Gdyby nawet PINB prowadząc postępowanie wznowieniowe stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, nie mógł jej jednak uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadającą treścią decyzji dotychczasowej (por. wyr.
NSA z dnia 23 czerwca 1999 r., IV SA 598/99, LEX nr 48672). Gdy organ administracji podejmie postępowanie wznowieniowe i w jego trakcie stwierdzi, że upłynął już termin przewidziany art. 146 § 1 kpa od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, to fakt ten nie zwalnia tego organu z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z regułami zawartymi w art. 7 i art. 75-88a kpa co do przyczyn tego wznowienia. W razie zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania, organ jest zobowiązany do wydania decyzji określonej art. 151 § 2 Kpa, a więc stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazującej - w uzasadnieniu - okoliczności objętych przepisem art. 146 § 1 lub art. 146 § 2, z powodu których j nie uchylił decyzji (wyr. WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Kr 805/07, LEX nr " 460709).
Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem PINB w kwestii stwierdzenia, że decyzja ostateczna Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...], zezwalająca M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. została wydana z naruszeniem prawa, niemniej jednak nie istnieje możliwość jej uchylenia z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa (tj. terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r.).
Zdaniem organu, argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle przepisów Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organowi temu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.
- II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
- 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. B., J. B. i M. B.; zarzucając decyzji naruszenie:
- 1. przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że zmiana lub uchylenie decyzji administracyjnej jest tym samym co stwierdzenie jej nieważności i w konsekwencji zastosowanie odnośnie przedmiotowej sprawy nieprawidłowych regulacji prawnych, co spowodowało wydanie decyzji nieznajdującej uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym; a w przypadku nie podzielenia powyższego zarzutu:
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżącym została doręczona decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalająca na użytkowanie przez uczestniczkę części warsztatowej po rozbudowie, co spowodowało przyjęcie iż upłynął wskazany w art. 146 kpa termin do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie nie uwzględnienie z urzędu, iż w takiej sytuacji niniejsze postępowanie toczyło się z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 28 kpa i 73 in fine kpa, oraz innych regulujących prawa udziału strony w postępowaniu;
- 3. przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nie zweryfikowanie w ogóle w toku postępowania czy przedmiotowa decyzja nie została wydana w sposób który powodowałby stwierdzenie, iż wydana została bez podstawy prawnej - co wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowi warunek konieczny dla wydania decyzji o zgodzie na użytkowanie wydaje się w pełni uzasadnione, lub z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niedopuszczeniu (niepoinformowaniu) strony o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zgody na użytkowanie, pomimo, iż organ posiadał w tym czasie wiedzę, iż skarżący podważają praworządność (jak się okazało słusznie) decyzji odnośnie pozwolenia na budowę, której istnienie jest warunkiem koniecznym dla wydania owej decyzji. Co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż organ prowadził postępowanie w tym przedmiocie z rażącym naruszeniem podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad określonych w art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa -
- - wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.
- 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
- III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. M [...] w R. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa.
Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
3.1 Jak wynika z akt sprawy, z uwagi na to, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zezwalająca M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. M. [...] w R. została wydana w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę (decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...]), poprzez stwierdzenie jego nieważności, PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 1996 r. zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej (po rozbudowie) budynku warsztatowego "produkcja elementów instalacji sanitarnych i wentylacyjnych" znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości.
3.2 Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. o pozwoleniu na budowę. Jednakże, ponieważ została stwierdzona nieważność tej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, organ wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Możliwość taką przewidują tak zwane nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 154 § 1 oraz w art. 155 kpa. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, zgodnie natomiast z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podkreślić jednakże należy, że w niniejszej sprawie decyzja nie została ani zmieniona ani uchylona, lecz stwierdzono jej nieważność, o czym stanowi art. 156 § 1 kpa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nieważnej, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne orzeczenie, w tym również orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
3.3 Jeśli więc, odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, została stwierdzona nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. zezwalającej M. T. na użytkowanie części warsztatowej budynku warsztatowego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. wydanego przez Wójta Gminy [...].
3.4 Podkreślić należy, że niniejszy skład orzekający w zupełności podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa - co nastąpiło w niniejszej sprawie.
- 4. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 8 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne.
- IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.
- V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.