Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. znak: [...], utrzymująca w mocy, na podstawie (jak wskazał organ) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...].
Postępowanie administracyjne zakończone ww. rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzone było na wniosek Z. Z., który pismem z 19 marca 2008 r. zwrócił się "o cofnięcie" decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Z. i G. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10 m³, przewidzianych do realizacji w [...] nr [...], gm. [...], na terenie działki nr [...], [...], obręb [...].
Po rozpoznaniu ww. wniosku Z. Z. (zakwalifikowanego przez organ jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji), Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego powyżej orzeczenia Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane).
Decyzją z [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1085), o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1, właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. I dalej, organ zauważył, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi określone we wskazanym przepisie, tj.: złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także z wymogami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, nadto - projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.
Następnie, organ stwierdził, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji). W szczególności, lokalizacja inwestycji nie narusza § 12 cytowanego rozporządzenia, gdyż zgodnie z § 12 ust. 2 nie ustala się wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej, z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 oraz § 23, 35, 36 i 271. W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. nie narusza obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa, ani nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. Z., zarzucając niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie ustawy o drogach publicznych. Ponadto skarżący wskazał, iż zezwolenie powinno stracić ważność, ponieważ nastąpiła przerwa w budowie powyżej dwóch lat.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/08, po rozpoznaniu skargi Z. Z., skargę tę w pkt. I wyroku oddalił, a w pkt. 2 orzekł o kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż badana w trybie nadzoru decyzja organu I instancji nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bo zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 34 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przedmiotowej sprawie inwestor wykazał się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawił kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i szamba. Decyzja o warunkach zabudowy została zaś wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą z [...] marca 1992 r. nr [...] Inwestycja została zlokalizowana w jednostce oznaczonej symbolem MN, stanowiącej teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, a więc jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.
Dalej Sąd wskazał, iż przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszono obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej nie ustala się bowiem wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej, z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 oraz § 23, 35, 36 i 271, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.
Z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, iż projektowany budynek gospodarczy zlokalizowany został w granicy z działką nr [...]. Analiza projektu zagospodarowania działki nr [...] wskazuje jednak, że taka lokalizacja nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...]. Działka ta, ze względu na swoją szerokość na całej długości projektowanego budynku gospodarczego, może być zabudowana ewentualnie innym obiektem o znaczeniu gospodarczym. A zatem, tak usytuowany budynek gospodarczy nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej.
Dodatkowo Sąd podkreślił, iż z akt sprawy nie wynika, aby projektowany budynek miał być usytuowany w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (drogi wojewódzkiej nr 310), wymaganej – zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dla obiektów budowlanych przy drogach wojewódzkich i powiatowych, na terenie zabudowy miast i wsi.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. Z. reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł zarzut:
- – naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i uznanie, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej skarżącego nie wpłynie negatywnie na sposób jej zagospodarowania;
- – naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak udziału skarżącego w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę nie stanowił rażącego naruszenia prawa.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie pkt I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Pismem z 29 września 2009 r. B. Z. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1670/09, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny zauważył, że w niniejszej sprawie mogło dojść do naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a). Jednakże, zdaniem Sądu II instancji, zbadanie powyższego, w oparciu o decyzje organów kontrolowane przez Sąd w tej sprawie i zaskarżony wyrok, jest niemożliwe. Sąd kasacyjny wskazał przy tym, że w powyższej kwestii, podobnie jak i w kwestii odległości usytuowania budynku od drogi publicznej istnieją znaczne rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego i organów orzekających w sprawie, a Sąd I instancji nie dokonał własnej analizy i kontroli w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że w pismach Burmistrza Miasta [...] z 13 listopada 2007 r. ([...]) i z 3 czerwca 2008 r. ([...]) skierowanych do Z. Z. mowa jest o tym, że działki nr [...] i [...] znajdują się "częściowo w rezerwie terenu pod poszerzenie pasa drogowego" oraz "w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych wraz z zabudową oraz elementów zabytkowych". Jednak w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji z [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę oraz w decyzjach administracyjnych z [...] lipca 2008 r. i z [...] października 2008 r., wydanych w trybie nieważnościowym na ten temat nie ma ani słowa, podobnie jak i w zaskarżonym wyroku.
Sąd II instancji wskazał także, że w aktach sprawy brak jest aktualnej mapki, szkicu bądź rysunku pozwalającego na zorientowanie się w lokalizacji istniejących (planowanych) zabudowań na działkach nr [...] i [...]. Natomiast bez tego nie można dokonać kontroli, czy rzeczywiście został naruszony przepis § 12 ust. 6 wcześniej powołanego rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz odległości zabudowań od drogi publicznej, co twierdzi skarżący. Nie można też wykluczyć sytuacji, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. jest zgodna z prawem, a realizowana na jej podstawie rozbudowa i budowa są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że w niniejszej sprawie w ogóle nie wyjaśniono, czy skarżący ma w sprawie interes prawny i z czego on wynika. Sąd kasacyjny wskazał, że Wojewoda [...] w piśmie z 8 maja 2008 r. skierowanym do Z. Z. przypomina co prawda o interesie prawnym wynikającym z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednak problem ten nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w dalszym postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu administracyjnosądowym.
Na koniec Sąd kasacyjny wyjaśnił, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny.
W piśmie procesowym z 3 lutego 2011 r. uczestnicy postępowania – B. Z. i G. G. podali, iż w chwili uzyskania przez nich pozwolenia na budowę Z. Z. nie miał żadnego interesu prawnego w sprawie. Sytuacja ta zmieniła się dopiero 10 kwietnia 2006 r., kiedy to nabył od J. Z. część działki o nr ewid. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzją tą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę budynku gospodarczego i bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe.
Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1670/09) uznał, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Dokonując takiej oceny kontrolowanej decyzji Sąd uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyżej podanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W wyroku z 22 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewody [...] zostały wydane w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. W toku tego postępowania nie wyjaśniono bowiem dokładnie stanu faktycznego sprawy.
- - Po pierwsze, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie wyjaśniono, czy skarżący ma w tej sprawie interes prawny i z czego on wynika.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż powyższe wymagało wyjaśnienia na wstępie. Zauważył przy tym, że kwestia ta została wprawdzie dostrzeżona przez Wojewodę [...], który w piśmie z 8 maja 2008 r. nr [...] -skierowanym do Z. Z.- wskazał, że osoba występująca z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązana jest wykazać swój interes prawny, zgodnie z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże problem ten nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w dalszym postępowaniu. Ani Wojewoda [...], ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w II instancji, nie zbadały bowiem interesu prawnego skarżącego, o czym świadczą uzasadnienia decyzji tych organów oraz akta sprawy.
W tym miejscu należy zaś zauważyć, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy ustalić, czy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przed podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Skoro kwestionowana decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania winien być ustalony identycznie, tj. w oparciu o ww. przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1540/08, lex nr 530045), w którym stwierdził, że "przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; PiP 2001, z. 8, s. 31).
Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07)".
Reasumując, jeśli postępowanie nieważnościowe ma być wszczęte na wniosek, a sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, to organ musi upewnić się, iż wniosek ten pochodzi od podmiotu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Takiego zaś działania ze strony organów orzekających w tym postępowaniu zabrakło.
W konsekwencji Sąd uznał, iż organy orzekające w obu instancjach w niniejszej sprawie nie zbadały w sposób należyty, czy skarżący posiada przymiot strony i przedwcześnie przyjęły (bo bez żadnej analizy w tym zakresie), iż ma on interes prawny do wzruszenia kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2001 r. Takim działaniem dopuściły się -w ocenie Sądu- naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w efekcie również cyt. powyżej art. 157 § 2 tej ustawy.
- - Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy powyższe przepisy odnoszące się do postępowania dowodowego zostały -w ocenie Sądu- w istotnym stopniu naruszone nie tylko z przyczyny powyżej wskazanej.
Przed rozwinięciem tej tezy należy przypomnieć, iż skarżący domagał się stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2001 r. podnosząc, iż budowa realizowana na podstawie tego pozwolenia jest niezgodna z ustaleniami planistycznymi obowiązującymi w dacie jego wydania, a także z ustawą o drogach publicznych. Do akt sprawy złożył -skierowane do niego- zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2007 r. ([...]) i z [...] czerwca 2008 r. ([...]), z których wynika, iż w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (zatwierdzonego uchwałą z dnia 24 marca 1992 r.), działki nr [...] i [...] obręb [...] znajdują się częściowo w rezerwie terenu pod poszerzenie pasa drogowego oraz w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych wraz z zabudową oraz elementów zabytkowych. Z ww. zaświadczenia z [...] czerwca 20008 r. wynika, iż wskazany plan stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Należy zauważyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zarówno w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w decyzji z [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, a także w decyzjach administracyjnych z [...] lipca 2008 r. i z [...] października 2008 r., wydanych w trybie nieważnościowym organy nie wspomniały o powyższych okolicznościach, tj. o tym, że działki nr [...] i [...] znajdują się "częściowo w rezerwie terenu pod poszerzenie pasa drogowego" oraz "w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych wraz z zabudową oraz elementów zabytkowych". Tym samym należy stwierdzić, iż ww. zaświadczenia nie zostały wzięte pod uwagę przy ocenie ważności kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2001 r.
Nadto, należy zauważyć, na co również zwrócił uwagę Sąd kasacyjny, że w aktach sprawy brak jest aktualnej mapki, szkicu bądź rysunku pozwalającego na zorientowanie się w lokalizacji istniejących (planowanych) zabudowań na działkach nr [...] i [...]. Bez powyższych dokumentów nie można zaś dokonać kontroli, czy rzeczywiście został naruszony w sprawie przepis § 12 ust. 6 wcześniej powołanego rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz odległości zabudowań od drogi publicznej, na co wskazywał skarżący. Nie można też wykluczyć sytuacji, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. jest zgodna z prawem, a realizowana na jej podstawie rozbudowa i budowa są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym (co w tym przypadku oznaczałoby, iż sprawą winien zająć się organ nadzoru budowlanego).
Z tych też także powodów należało stwierdzić, iż obie decyzje wydane w sprawie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zapadły bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (istniejącego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia).
Trzeba zaś zauważyć, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowane decyzji z [...] grudnia 2001 r.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:
- a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,
- b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
- - W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie może się ostać, albowiem powyżej przedstawione uchybienia w działaniu organów świadczą o wydaniu tych decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w efekcie z naruszeniem art. 8, art. 9 i art. 11 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tak z akt sprawy jak i z uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie nie wynika, aby organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności w niej występujących. W konsekwencji organy orzekające co najmniej przedwcześnie uznały, że wniosek pochodzi od strony postępowania (a wobec tego, że możliwym jest wydanie w trybie nieważnościowym decyzji merytorycznej na żądanie skarżącego) oraz, że należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. (z uwagi na to, iż nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.).
- - Niezależnie od powyższego należy wskazać na jeszcze jedno uchybienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., chociaż w sentencji decyzji wskazał, iż utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji (a więc orzekł na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), czym dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów poprzez wadliwe ich zastosowanie.
- - Ponownie orzekając organ I instancji obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę zgromadzonego materiału dowodowego (uprzednio uzupełnionego w zakresie dotyczącym lokalizacji istniejących -planowanych- zabudowań na działkach [...] i [...]), kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowane pozwolenie na budowę (biorąc pod uwagę przy tej ocenie powyżej wskazane zaświadczenia Burmistrza Miasta [...]).
Uprzednio, organ I instancji winien jednak zbadać, czy żądający stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę ma interes prawny w sprawie. To zaś, w ocenie Sądu, wskazuje na potrzebę pouczenia zainteresowanego w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz wezwania skarżącego do wykazania w sprawie interesu prawnego. Tylko w sytuacji ustalenia, iż wniosek pochodzi od strony, możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 2 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).