Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r, ([...]), stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007r., (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ww. Spółdzielni pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, garażem podziemnym i wjazdem, na działce nr [...] (obręb [...]), oraz przebudowy ulicy [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) w K. - utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję.
Po wyjaśnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego, organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawioną w decyzji organu I instancji wskazując, że decyzją z dnia [...] maja 2007r. Prezydent Miasta K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. budynku niezgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., ([...]) o warunkach zabudowy. W decyzji tej określono bowiem, że wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi do 33 %. W projekcie budowlanym wskazano, że powierzchnia zabudowy wynosi 569 m2, co w stosunku do powierzchni działki wynoszącej 1731 m2 daje 32,8 %.
W ocenie organu, wskazana w projekcie powierzchnia zabudowy została jednak pomniejszona o schody określone jako zewnętrzne. Schody te nie spełniają warunków określonych w § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r, w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75 poz. 690, ze zm.), dalej zw. warunkami technicznymi, wymaganych dla schodów zewnętrznych. Liczba stopni w jednym biegu wynosi bowiem 17 sztuk, w sytuacji gdy przepis określa maksimum 10 stopni. Ponadto, szerokość stopni (27 cm) jest niezgodna z § 69 ust. 5 ww. rozporządzenia określającym minimalną szerokość stopni na 35 cm.
Organ dodał, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym, która wyznaczona jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W przedmiotowej inwestycji klatki schodowe zostały przykryte dachem i zamknięte przez ażurowe stalowe balustrady. Tym samym powierzchnia zajęta przez klatki schodowe wlicza się do powierzchni zabudowy. Podana w projekcie powierzchnia zabudowy została pomniejszona o powierzchnię schodów. Rzeczywista powierzchnia zabudowy wynosi zatem 668,43m2, co przy powierzchni działki 1731 m2 daje 38,6 %. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został więc przekroczony.
Organ nie zgodził się z zarzutami odwołania wyjaśniając, że opinia architektoniczna wyliczająca powierzchnię zabudowy działki objętej ww. inwestycją jest powtórzeniem wyliczeń powierzchni zabudowy zawartych w projekcie budowlanym.
W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] prawidło przyjął, że kubatura klatek schodowych została zamknięta. W opinii technicznej sporządzonej na wniosek inwestora wskazano, że brak jest pełnego zamknięcia klatek schodowych od strony ulicy ścianami. Jednakże zamknięcie kubatury klatek istnieje i stanowią je "ażurowe, stalowe balustrady balkonowe zamontowane na spocznikach na każdej kondygnacji", a przestrzeń klatek od góry jest przykryta dachem. Oznacza to, że weryfikowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zarzucając:
- 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 69 ust. 3 i 5 warunków technicznych;
- 2. obrazę art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz należytego ich uzewnętrznienia w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie skarżącej, umknęło organom, że stwierdzenie nieważności decyzji jest rozstrzygnięciem, które winno zapaść po wszechstronnym uwzględnieniu wszelkich, mających znaczenie dla sprawy okoliczności. Rygoryzm, jakiemu muszą sprostać organy administracyjne jest zwiększony w porównaniu ze zwykłym trybem, gdyż instytucja stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji statuowanej art. 16 kpa.
Obie decyzje nie zawierają uzasadnienia wskazującego przesłankami jakimi kierowały się organy wydając swoje rozstrzygnięcia.
Skarżąca powołała orzecznictwo w którym podniesiono, że dla oceny czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA nie ma decydującego znaczenia ani oczywistość naruszenia przepisu prawnego ani charakter przepisu, który został naruszony, dla pełnej oceny w tym zakresie zanalizować należy także skutki, jakie owo naruszenie za sobą pociąga.
W ocenie skarżącej, nie jest wadą rażącą, fakt niezgodności ustaleń decyzji z ustaleniami innej decyzji. Przesłanka taka nie występuje w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, dlatego nawet ewentualna nieznaczna rozbieżność pomiędzy ustaleniami jednej i drugiej decyzji nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności którejkolwiek z nich.
Kwestionując co do zasady sposób obliczenia przez organy powierzchni zabudowy ww. inwestycji, skarżąca podniosła, że niezachowanie wymagań określonych w § 69 ust. 3 i 5 ww. rozporządzenia nie pozbawia schodów faktycznego charakteru schodów zewnętrznych. Organy dokonały nadinterpretacji przyjmując, że schody znajdujące się faktycznie na zewnątrz budynku i całkowicie dostępne z publicznego chodnika - w żadnym stopniu nie zamknięte od zewnątrz - są obiektem kubaturowym.
Skarżąca cytując szeroko orzecznictwo wskazała, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie wystarczy ustalenie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim jego rozumieniu, ale należy każdorazowo brać pod uwagę skutki tego naruszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r, którą organ ten - po przeprowadzeniu postępowania z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz garażem podziemnym, zjazdem i przebudową ul. [...] w K. Słusznie wskazały organy, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakłada na organy architektoniczno - budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek dokonania oceny zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem organów, Prezydent Miasta K. rażąco naruszył ww. przepis, gdyż zatwierdził projekt budowlany niezgodny z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. o warunkach zabudowy. Decyzja ta przewidywała bowiem wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 33%. W zatwierdzonym projekcie natomiast błędnie wskazano, że powierzchnia zabudowy wynosi 569m2 (co przy powierzchni działki 1731 m2, daje 32,9 %), gdyż do powierzchni zabudowy nie wliczono schodów niezasadnie określonych, jako schody zewnętrzne.
Powyższe ustalenia organy wywiodły z faktu, że sporne schody nie spełniają § 96 ust 3 i 5 warunków technicznych, gdyż liczba zaprojektowanych stopni w jednym biegu wynosi 17 sztuk, zamiast 10, a szerokość stopnia wynosi 27 cm, zamiast co najmniej 35 cm co wskazuje, zdaniem organów, że nie są to schody zewnętrzne. Powierzchnia zabudowy (w obrysie budynku) wynosi zatem 668,43m2, co daje wskaźnik 38,6 %. Ponadto, obrys budynku (łącznie ze schodami) został również pokazany na projekcie zagospodarowania terenu jako budynek projektowany a te części budynku, w których zaprojektowano schody są zabudowane garażami podziemnymi - zatem jest to teren zabudowany obiektem kubaturowym (powierzchnia jaką zajmuje budynek na działce).
W tym miejscu przytoczyć należy zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym, gdyż organy obu instancji, choć powołały je w swoich rozstrzygnięciach, to jednak nie zastosowały w sprawie.
Organy winny mieć na uwadze, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa.
Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).
W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.
Uszło uwadze organów, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233).
W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych, które naruszenie to powoduje.
Organy nie dokonały oceny weryfikowanej decyzji we wskazanym wyżej kontekście.
Przedstawiona w uzasadnieniach obu decyzji argumentacja w zakresie charakteru spornych schodów oraz ustalenie, że ich powierzchnia wina być wliczona do powierzchni zabudowy, która w konsekwencji przekracza procentowy wskaźnik zabudowy, wymieniony w decyzji o warunkach zabudowy o 5,6 %, nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że Prezydent Miasta K. ww. decyzją rażąco naruszył art. 35 ust. 1pkt 1 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego.
Organy nie wykazały, w świetle ugruntowanego, przedstawionego wyżej orzecznictwa, że przekroczenie wskaźnika zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy o 5,6% powoduje skutki tak ważkie, że niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W związku z powyższym, rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu.
Sąd doszedł do przekonania, iż kontrolowane rozstrzygnięcia administracyjne naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.