Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...], w obr ew. [...] położonej przy ul. O. [...] w L. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30 maja 2012 r. wpłynął wniosek A. S. w sprawie nielegalnego użytkowania budynku jednorodzinnego przy ul. O. [...] w L. W związku ze zgłoszeniem przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ustalono, że inwestor decyzją z dnia [...] października 1992 r. uzyskał pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. O. [...].
Ponieważ w trakcie realizacji robót odstąpiono w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wszczął i prowadzi postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, które zostanie zakończone wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynku. Jednocześnie organ wskazał, że część tego budynku jest już użytkowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2003 r. W stosunku do pozostałej części, wg oświadczenia inwestora, przygotowywane są niezbędne dokumenty celem wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie. Przeprowadzona w obiekcie kontrola potwierdziła, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową zostały całkowicie zakończone, jednakże w ocenie organu "trudno stwierdzić, czy obiekt w całości jest użytkowany". Powyższe ustalenia wskazują w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na brak interesu prawnego wnioskodawczyni we wszczęciu postępowania w przedmiocie użytkowania budynku przy ul. O. [...], w stosunku do którego takie postępowanie jest prowadzone.
Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wniosła A. S. domagając się prowadzenia postępowania z urzędu i ukarania inwestora karą na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego za nielegalne użytkowanie obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 ustawy Prawo budowlane po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę i w konsekwencji obiektu budowlanego zrealizowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dlatego też prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczące obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę.
W konsekwencji wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne tylko wówczas kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu.
W niniejszej sprawie inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, co spowodowało wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Oznacza to, że inwestor nie mógł skutecznie zawiadomić organy nadzoru o zakończeniu budowy. Prowadzone postępowanie naprawcze zakończone zostanie, po doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wystąpieniem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, do czego został zobowiązany przez organ. Konsekwencją prowadzonej procedury jest brak możliwości wszczęcia odrębnego postępowania dotyczącego ewentualnego nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu i ta okoliczność stanowiła podstawę zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do żądania skarżącej, wszczęcia postępowania przez organ z urzędu i wymierzenia inwestorowi kary z tytułu samowolnego użytkowania obiektu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Podkreślił jednak, że kara za nielegalne użytkowanie nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, gdyż w takiej sytuacji organ nadzoru wszczyna procedurę z art. 50 i 51 Prawa Budowlanego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. S. Skarżąca podała, że przedmiotowy budynek mieszkalny mimo trwającego postępowania naprawczego jest w całości użytkowany, o czym świadczy stan jego zagospodarowania i wyposażenia. Organ zatem bezpodstawnie przyjął, że trudno jest ustalić czy obiekt użytkowany jest w całości. Podkreśliła, że w toku prowadzonego postępowania naprawczego organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do wykonania określonych obowiązków. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor kontynuował i zakończył roboty budowlane.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie, którym organ odmówił wszczęcia, na wniosek A. S. i postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. O. [...] w L. Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dotychczasowe uregulowania kodeksowe nie określały formy odmowy wszczęcia postępowania, dopiero dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.
18) art. 61 a wprowadził instytucję odmowy wszczęcia postępowania. Postanowienie w tym przedmiocie wydaje organ, gdy żądanie wszczęcia zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego użytkowania budynku mieszkalnego. Rozpoznając złożony wniosek organ nadzoru stwierdził, że w stosunku do tego obiektu budowlanego prowadzone jest postępowanie administracyjne na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Inwestor prowadząc roboty budowlane na podstawie decyzji z dnia [...] października 1992 r., zezwalającej na przebudowę budynku gospodarczego oraz jego rozbudowę i nadbudowę odstąpił w sposób istotny od warunków tego pozwolenia. W toku tego postępowania zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie organ ustalił, że decyzją z dnia [...] maja 2003 r., zezwolono na użytkowanie w/w budynku w części parteru.
Ustalenia te stanowiły podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku, gdyż jak niewadliwie uznał organ w sytuacji, gdy odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę i w toku jest postępowanie, o jakim mowa w art. 51, to art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygnatura akt IIOSK 230/11 (cbois, nsagov.pl). "W sytuacji gdy postępowanie, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest w toku, nie jest możliwym przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczące naruszenia dyspozycji zawartej w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Skoro, bowiem strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 Prawa budowlanego, a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego".
W sprawie niniejszej postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone, a więc obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie powstał. Z akt postępowania wynika, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót została, na skutek skargi A. S., uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 lipca 2010 r. sygnatura akt VIISA/Wa 915/10. Tym samym sankcja określona w art. 57 ust.7 Prawa budowlanego nie mogła być zastosowana, gdyż nie zaistniały warunki dotyczące naruszenia dyspozycji art. 55 Prawa budowlanego. Od strony nie można też domagać się, w sposób prawnie uzasadniony, zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w przepisie art. 54 Prawa budowlanego. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi natomiast samoistnej podstawy do wymierzenia kary za użytkowanie obiektu budowlanego i to w innych, nie wymienionych w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego przypadkach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. IIOSK 1184/09, LEX nr 589035).
Zważywszy na powyższe za bezzasadne należy uznać stanowisko skarżącej, iż organ nadzoru budowlanego ma obowiązek w każdym przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wszcząć postępowanie i wymierzyć karę pieniężną przewidzianą w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.