Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) października 2004 r. Wojewoda (...) na podstawie art. 156 § 1 ust. 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w (...) z dnia (...) grudnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A K pozwolenia na budowę budynku handlowego z funkcją mieszkalną w poddaszu na działce nr (...) w miejscowości (...) gm. (...).
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na podstawie załączników nr (...) stanowiących integralną część decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakowej dla działek nr (...),(...), ściany budynku powinny być zaprojektowane pod kątem prostym względem siebie z pozostawieniem pomiędzy pięcioma jednakowo szeregowo ustawionymi budynkami niewielkich odstępów. Tak sporządzone projekty budowlane przedłożyli do zatwierdzenia właściciele działek nr (...) bezpośrednio graniczących z działką nr (...) Natomiast zatwierdzony przez Starostę Powiatowego w (...) projekt zabudowy działki nr (...) przewiduje zabudowę całej powierzchni terenu, jaka pozostała po wzniesieniu obiektów przez właścicieli sąsiednich działek nr (...) w sposób rażąco odmienny od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zatwierdzenie decyzją Starosty Powiatowego projektu budowlanego odmiennego niż wzniesione już obiekty na sąsiednich działkach spowodowało, że realizacja obiektu na działce nr (...) należącej do A K jest w chwili obecnej utrudniona, a wręcz niemożliwa bez naruszenia struktury sąsiednich budynków.
Z tych względów organ I instancji uznał, że decyzja Starosty Powiatowego w (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa – co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważność.
Decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A K utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał, że organ odwoławczy podziela stanowisko zajęte przez Wojewodę (...). Ponieważ przepis art. 35 ust. 1b i ust. 3 prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w razie stwierdzenia naruszeń zobowiązuje właściwy organ do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - a w omawianej sprawie, pomimo niezgodności projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doszło do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ II instancji stwierdził, iż przedmiotowa decyzja Starosty Powiatowego w (...) z dnia (...) grudnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stanowi to przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A K pozwolenia na budowę budynku na działce nr (...) w miejscowości (...).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A K wnosząc o:
- - uchylenie zaskarżonej decyzji,
- - stwierdzenia, iż błędna jest decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Urząd Gminy w (...),
- - akceptację zmian do projektu budowlanego wprowadzonych w trakcie realizacji budowy umożliwiających połączenie dachów budynków na działkach (...),
- - nakazanie natychmiastowego usunięcia dachu z wybudowanego budynku na działce nr (...) z budynku skarżącego i granic jego działki oraz nakazania właścicielowi działki nr (...) zakończenia połaci dachowej z rynną i rurą deszczową zgodnie z warunkami technicznymi.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że właściciele sąsiednich budynków naruszyli jego prawo własności i decyzje o pozwoleniach na użytkowanie budynków sąsiednich zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego w dniu (...) listopada 2005 r. zarzucił decyzji naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że
- a) decyzja Starosta (...) z dnia (...) grudnia 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę budynku dla skarżącego wydana została z rażącym naruszeniem prawa,
- b) pozwolenie na budowę budynku na działce (...) do I. W nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, chociaż w części budynek ten znajduje się na działce Skarżącego bez uzyskania od niego stosownej zgody (rażące naruszenie Art 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane),
- - Art 7 I 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób rzetelny i całościowy, uwzględniający faktyczne przyczyny niemożliwości prowadzenia budowy budynku przez skarżącego zgodnie z uzyskanym przez niego pozwoleniem na budowę z dnia (...) grudnia 2001 r.,
- - naruszenie Art 10 k.p.a. poprzez niezapełnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności poprzez nieumożliwienie Skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej Skargą decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych roszczeń.
W konkluzji pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) i umorzenie postępowania, względnie także o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu.
Na wstępie trzeba zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 lit. b w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Natomiast art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym między innymi w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Należy więc zauważyć, iż sprawdzenie to jest obowiązkowe, a brak jego dokonania lub dokonanie w sposób niewłaściwy oznacza, że dana decyzja jest wadliwa, bo wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie to może mieć cechy rażącego naruszenia prawa pociągającego za sobą nieważność decyzji.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w przypadkach, kiedy prawo budowlane tak stanowi. Można zatem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nazwać promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2286/98, LEX 46458).
W przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2001 r. ustaliła obowiązującą linię zabudowy kondygnacji i przyziemienia według załączników nr 1 i 3. Ustalono też obowiązujące odległości planowanej inwestycji od linii własności i sąsiedniej zabudowy według załącznika nr (...). Natomiast decyzją z dnia (...) grudnia 2001 r. Starosta Powiatowy w (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku, który w sposób rażący narusza ustalenia zawarte w decyzji o warunkach na budowę.
Należy pamiętać, iż projekt budowlany jest integralną częścią pozwolenia na budowę.
O ile w decyzji o warunkach zabudowy ściany budynku powinny być zaprojektowane pod kątem prostym względem siebie z pozostawieniem pomiędzy szeregowo ustawionymi budynkami niewielkich odstępów, o tyle projekt budowlany zabudowy działki (...) przewiduje zabudowę całej powierzchni terenu jaka pozostała po wzniesieniu obiektów przez właścicieli sąsiednich działek (...).
Dlatego też prawidłowo uznały organy administracji obu instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatowego w (...) z dnia (...) grudnia 2001 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Na marginesie należy zauważyć, iż odnośnie zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa własności – są one bezzasadne, albowiem do rozpatrywania takich sporów właściwe są wydziały cywilne sądów powszechnych.
Ponadto stwierdzić trzeba, iż podnoszone przez skarżącego w toku całego postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego zarzuty dotyczące sąsiednich nieruchomości nie dotyczą niniejszego postępowania, i nie mogły stać się przedmiotem rozważań organów I i II instancji jak i Sądu.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.