Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2006r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 13 września 2006r. udzielił pozwolenia na budowę dla "B." Sp. z o. o. w O. dla modernizacji stacji paliw, polegającej na budowie zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi, wymianie 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe o łącznej pojemności 60000 l oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach nr geod. [...] i [...] w B. przy PI. [...].
Decyzją z [...] lipca 2007r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2006r., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek Burmistrza Miasta i Gminy B. ograniczał się do żądania stwierdzenia nieważności części decyzji Starosty [...], dotyczącej wymiany dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe o łącznej pojemności 60000 l i uzasadniony został przesłanką wynikającą z art. 156 § 1 pkt 7 kpa t.j. okolicznością, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wnioskodawca wadę decyzji o pozwoleniu na budowę upatruje w fakcie, że inwestycja nią objęta lokalizowana jest nie tylko na działce o nr geod. [...], która stanowi własność inwestora, ale także na części działki nr geod. [...] obręb B., stanowiącej własność Gminy B. i dzierżawionej przez inwestora na czas określony. Na podstawie umowy Nr [...] z dnia 23 czerwca 2004r. przedmiotowa dzierżawa wygasa z dniem 1 września 2007r. Burmistrz Miasta i Gminy B. nie wyraża zgody na przedłużenie czasu trwania umowy, a w konsekwencji na korzystanie z terenu gminnego (części działki nr geod. [...]) pod lokalizację zbiorników. Zdaniem wnioskodawcy dokonanie przebudowy winno odbywać się tylko i wyłącznie w granicach nieruchomości inwestora.
Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 156 § 1 pkt 7 kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Organ wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2006 r., czyli w dacie orzekania przez Starostę [...] o pozwoleniu na modernizację istniejącej stacji paliw, w art. 32 ust. 4 pkt 2 zawiera zapis, że jednym z bezwzględnych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ten warunek w sprawie objętej rozpatrywaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006r. został spełniony. Organ podniósł, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności po uprawnienia wynikające z różnego rodzaju umów, przepisy Prawa budowlanego nie zabraniają ponadto wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na czas określony.
Zdaniem Wojewody [...] decyzja Starosty [...] z [...] października 2006r. udzielająca pozwolenia na modernizację stacji paliw nie jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa.
Decyzją z [...] listopada 2007r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2006r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz B. decyzją z [...] maja 2005r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2005r., ustalił warunki zabudowy dla modernizacji istniejącej stacji paliw płynnych polegającej na: budowie zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi i zbiornikiem na gaz, montażu zbiornika na gaz o poj. max. do 10 m3 oraz budowie i modernizacji niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym instalacji podziemnego zbiornika dwupłaszczowego, czterokomorowego o łącznej pojemności 60 000 I do dystrybucji paliw płynnych, na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych przy Placu [...] w B..
Następnie decyzją z [...] grudnia 2005r. Burmistrz B. ustalił dla "B." Sp. z o. o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie i modernizacji infrastruktury technicznej w obrębie istniejącej stacji paliw płynnych. W załącznikach do tych decyzji określono linie rozgraniczające teren planowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego porównanie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2006r. z załącznikami do decyzji Burmistrza B. z [...] maja 2005r. oraz z [...] grudnia 2005r. prowadzi do stwierdzenia, iż usytuowanie planowanych zbiorników na paliwa płynne w projekcie zagospodarowania terenu wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w w/w decyzjach Burmistrza B. z [...] maja 2005 r. i z [...] grudnia 2005 r. Organ podniósł, że okoliczność ta powoduje, iż badana decyzja z [...] października 2006 r. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe w rażący sposób naruszała obowiązujący w czasie jej wydania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118).
W ocenie organu nie można natomiast zarzucić weryfikowanej decyzji Starosty [...] naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przepis ten nie upoważnia bowiem organu administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzania zgodności złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym. W tej kwestii właściwy jest sąd powszechny, a ewentualne stwierdzenie w prawomocnym wyroku sądu powszechnego, iż doszło do potwierdzenia nieprawdy przez osobę składającą oświadczenie może stanowić podstawę do późniejszego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należało stwierdzić w części nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2006r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Sp. z o.o. w O..
Zdaniem strony skarżącej decyzja Starosty [...] z [...] października 2006r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującego organowi badać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2005r. w pkt 1 określa, że inwestycja obejmuje działki o nr geod. [...] i [...] w B. przy Placu [...], w pkt 3 zawiera zapis, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1: 500 określono kolorem czerwonym w załączniku nr 1 do decyzji. Sporządzony na zlecenie inwestora projekt zagospodarowania terenu pokrywa się z linią określoną w załączniku graficznym do tej decyzji, tylko nieznacznie ją przekracza w miejscu, gdzie zaprojektowano urządzenia podziemne. Projekt ten był uzgodniony z Burmistrzem B., który swoją akceptację wyraził zapisem "uzgadniam modernizację istniejącej stacji paliw płynnych w B. dz.nr [...] i [...] przy drodze gminnej dz.nr [...] ul. [...] zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu w zakresie posadowienia zbiorników i wiaty".
Strona skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, na czym polega rażące naruszenie prawa skutkujące unieważnieniem przez niego części decyzji Starosty [...]. W ocenie skarżącego nie doszło nawet do zwykłego naruszenia prawa, gdyby bowiem dysponował on projektem zagospodarowania terenu w momencie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, linia w załączniku graficznym przebiegałaby w sposób obecnie istniejący. W okolicznościach niniejszej sprawy przy wniosku orientacyjnie podano zamierzony sposób inwestycji.
Inwestor podniósł w skardze, że wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, art. 8 i art. 77 kpa, a także wypełniającego zawarte w art. 2 Konstytucji wskazania o stosowaniu zasad demokratycznego państwa prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął te zasady, w szczególności nie rozważył okoliczności, że skarżący na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia został zobowiązany do zaprojektowania zieleni zimnozielonej, stałolistnej; że nieznaczne wykroczenie poza linie rozgraniczające inwestycję obejmuje zbiorniki podziemne oraz że inwestor decyzją z [...] września 2007r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie zmodernizowanej stacji paliw.
W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja opiera się jedynie na porównaniu linii rozgraniczających teren inwestycji, określonych w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza B. o warunkach zabudowy z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2006r., nie zawiera natomiast głębszej analizy treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość właściwy organ ma obowiązek wykazać.
Jedną z przesłanek obligujących organy do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r.
VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA - OZ w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA - OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA - OZ w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276).
Obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa jest zatem wyraźne wykazanie, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako kwalifikowane. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymogów tych nie wypełnił. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na czym polega jego rażący charakter. Uzasadnienie decyzji z [...] listopada 2007r. sprowadza się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, iż decyzja Starosty [...] z [...] października 2006r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe rażąco narusza art. 35 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego upatruje rażącego naruszenia prawa w udzieleniu przez Starostę [...] w tym zakresie pozwolenia na budowę, pomimo zaistnienia sprzeczności pomiędzy projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją a decyzjami o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanymi dla przedmiotowej inwestycji.
Sprzeczność ta zdaniem organu polega na tym, że usytuowanie planowanych zbiorników na paliwa płynne, przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji określone w załącznikach do decyzji Burmistrza B. z [...] maja 2005r. i z [...] grudnia 2005r.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż inwestor w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją przekroczył linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzjach Burmistrza B. o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, o ile linie te zostały przekroczone i czy z uwagi na to przekroczenie naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ma charakter rażący. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 kpa, samo stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza konkretny przepis i powołanie treści tego przepisu, konieczne jest wyczerpujące wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega i jakie rodzi skutki. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, iż - mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie musiał ponownie należycie i wnikliwie wyjaśnić, czy przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji z [...] października 2006r. doszło do tego rodzaju naruszenia prawa.
Ujawnione naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.