Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) oraz 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. M. (dalej: "skarżąca"), od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "organ I instancji"), z [...] kwietnia 2019 r., znak [...]., w przedmiocie odmowy sporządzenia kserokopii dokumentów lub wydania uwierzytelnionych odpisów – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny.
Organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], pozwolił C.S. na prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji podwórzowych w budynku kamienicy przy Al. N. w C., wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...]. Oprócz wnioskodawcy - jako stronę decyzji - organ uczynił Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy Al. N. w C. Skarżąca - pismami z 8 marca 2019 r., 21 marca 2019 r., 3 kwietnia 2019 r. - zwróciła się do Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. o sporządzenie kserokopii i doręczenie dokumentów dotyczących wniosku C. S. z 16 maja 2017 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych. Podniosła, że wniosek o ustanowienie zarządcą C. S. został oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z [...] lutego 1996 r., sygn. akt [...], natomiast nielegalność sprawowanego zarządu przez A. S. (żonę) Sąd Rejonowy w C. potwierdził w postanowieniu z [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...]. Wskazała, że jest stroną uprawnioną do doręczenia dokumentów, które są jej niezbędne do celów procesowych. Posiada wyodrębnioną własność lokalu w przedmiotowym budynku.
Organ I instancji ww. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 k.p.a.k.p.a., odmówił sporządzenia kserokopii i doręczenia dokumentów lub wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, polegających na remoncie elewacji podwórzowych budynku kamienicy przy Al. N. w C. W postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty co znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 6 ustawy o własności lokali.
W konsekwencji stwierdził, że skarżąca nie jest stroną legitymowaną do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów a tylko takiej - zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. - prawo to przysługuje.
Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie wniosła skarżąca. Podniosła m.in., że pozwolenie na roboty budowlane zostało wydane imiennie na jednego z członków Wspólnoty Mieszkaniowej – C. S., co narusza według niej prawo. Zwróciła uwagę na nieprawidłowości postępowania (według jej oceny i wiedzy) w przedmiocie uzyskania ww. pozwolenia zaznaczając, że wiążą się one z uzyskaniem dotacji na ten cel.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji przywołał art. 73 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona może żądać uwierzytelnienia odpisów, o ile jest to uzasadnione interesem społecznym. Wskazał, że organ rozpoznając wniosek zawierający żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, w pierwszej kolejności bada, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, którego dotyczą dane akta, a następnie ustala, czy strona uzasadniła to żądanie ważnym interesem. Podniósł, że wnioskodawca musi posiadać przymiot strony w sprawie, z akt której żąda wydania uwierzytelnionych odpisów czy kopii. Uprawnienie to nie służy natomiast innym osobom zainteresowanym.
Minister wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. organ nie może dokonywać oceny prawidłowości postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która nie została wzruszona w trybie środków nadzwyczajnych. Jednocześnie podniósł, że ustalenie, czy skarżąca posiadał interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w sprawie pozwolenia na roboty budowlane, wymaga wnikliwego zbadania oraz rozstrzygnięcia istotnych kwestii prawnych. Zaznaczył, że tego rodzaju ustalenia niewątpliwie wykraczają poza przedmiot postępowania regulowanego w art. 73 § 2 k.p.a. Zweryfikowaniu tego, czy dany podmiot ma interes prawny w sprawie, a w konsekwencji tego, czy został niesłusznie pominięty w danym postępowaniu administracyjnym, służy postępowanie o wznowienie tego postępowania. Podniósł ponadto, że dokonywanie takich ocen w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie dokumentów z akt tego postępowania byłoby nieuprawnionym wkraczaniem w zakres postępowania wznowieniowego (wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2306/16).
W ocenie organu odwoławczego z treści decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2017 r., nr [...], jednoznacznie wynika, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku. W świetle przedstawionych wyżej rozważań organ I instancji słusznie więc uznał, że w tej sprawie skarżącej nie przysługiwało uprawnienie, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a.
Ponadto Minister podniósł, że słusznie organ I instancji zwrócił uwagę skarżącej, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, może ona zapoznać się z treścią przedmiotowych akt w oparciu o przepisy tej ustawy, po złożeniu stosownego wniosku.
Pismem z 28 stycznia 2020 r., skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z [...] grudnia 2019 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- – art. 156 § 1 k.p.a. poprzez sanowanie uchybień organu I instancji, a to, kwestionowanie legitymacji skarżącej do ubiegania się o możliwość wglądu do akt sprawy zainicjowanej w sposób niejawny, pomimo posiadanej wiedzy z urzędu, że w świetle przepisów ustawy o własności lokali, jako ex lege wobec przepisów ustawy kodeks cywilny, Wspólnotę mieszkaniową reprezentuje zarząd tej Wspólnoty, zaś jej członkowie - właściciele lokali wyodrębnionych w toku zniesienia współwłasności (rok 2004) - pozbawieni zostali prawa do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań i indywidualnych reprezentacji przed organami administracji w charakterze strony.
Podniosła, że błędne działanie organów administracji nie może szkodzić stronie celowo pominiętej w inicjowanym postępowaniu przez organ I instancji, zakończonym decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], o której skarżąca dowiedziała się w postępowaniu cywilnym, sygn. akt [...] (po upływie kilkunastu miesięcy).
Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2238/18 oraz z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu nieważnościowym dot. decyzji z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w celu zbadania przez Sąd jakimi - w rzeczywistości - przesłankami kierowały się organy instancyjne, eliminując skarżącą z czynnego uczestnictwa w prowadzonych niejawnie postępowaniach administracyjnych. Skarżąca podniosła również, że postępowanie nieważnościowe (pozostające w bezpośrednim związku ze skarżonym aktem Ministra) zainicjowane przez skarżącą wnioskiem z 19 listopada 2019 r. i uzupełnionym w dacie 2 grudnia 2019 r. jest tamowane w sposób niedopuszczalny. Jednocześnie wniosła o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z wszystkich przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy sporządzenia kserokopii i doręczenia dokumentów lub wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy dotyczącej robót budowlanych przy remoncie elewacji podwórzowych w budynku kamienicy przy Al. N. w C., wpisanej do rejestru zabytków.
Art. 73 § 1 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie zaś do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W przedmiotowej sprawie skarżąca domaga się uzyskania kserokopii/odpisów dokumentów dotyczących postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie której organ pozwolił C. S. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków - kamienicy przy Al. N. w C., wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...], polegających na remoncie elewacji podwórzowych budynku. Decyzja została skierowana do wnioskodawcy oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy Al. N. w C. Wiedzę o ww. decyzji skarżąca uzyskała dopiero w trakcie postępowania cywilnego w sprawie o sygn. [...] (jak wskazała).
Z oświadczenia C. S. o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z zabytku (dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy elewacji budynku przy AL. N. w C.) wynika, że jego udział we współwłasności budynku wynosi 95,92/10000.
Skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej jako właścicielka lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest odrębna księga wieczysta nr [...] - co wynika z pisma organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r.
Powodem odmowy umożliwienia skarżącej sporządzenia kserokopii dokumentów lub wydania uwierzytelnionych odpisów znajdujących się w aktach sprawy było uznanie przez organy obu instancji, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na roboty budowlane. Inaczej mówiąc Minister uznał, że brak udziału w postępowaniu głównym uzasadnia rozstrzygnięcie negatywne w przedmiocie udostępnienia kserokopii/odpisów dokumentów sprawy.
Sąd tylko przypomni (ponieważ istotą sprawy jest ocena prawidłowości zastosowania art. 74 § 2 k.p.a.), że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Inwestorem w sprawie dotyczącej pozwolenia nr [...] jest C. S. i do niego m.in. decyzja została skierowana.
Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W skład tej nieruchomości mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i gruntu, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 2 lutego 2005 r., IV CK 474/04). Niewątpliwie więc remont elewacji podwórzowych dotyczy części wspólnych.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13). Dopiero więc w sytuacji kiedy właściciel wylegitymuje się indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni, bądź wspólnoty mieszkaniowej, może występować w charakterze strony obok wspólnoty mieszkaniowej czy też spółdzielni mieszkaniowej. W takiej sytuacji winien on wskazać konkretną zindywidualizowaną okoliczność, która godzi w jego interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do przywołania przepisu art. 73 § 2 k.p.a., komentarza do niego i orzeczenia sądu administracyjnego - bez odniesienia się do materiału dokumentacyjnego sprawy w tym okoliczności znanych Ministrowi z urzędu. A szczególnie te ostatnie, w ocenie Sądu, powinny być wzięte pod uwagę i do nich organ odwoławczy winien odnieść się. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2238/18 (przywoływanym przez skarżącą), oddalił skargę A. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...]. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy własną decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...].
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu konserwatorskiego nastąpiła z przyczyn merytorycznych. W powyższym postępowaniu, dotyczącym również prac w zakresie części wspólnych budynku - kamienicy przy Al. N. w C. (zadaszenie lokalu w kamienicy frontowej oraz tarasu usytuowanego w narożniku wewnętrznego podwórka), stroną tego postępowania organ uczynił wówczas skarżącą A. M. Akta administracyjne w tej sprawie zostały zwrócone do organu.
Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dotyczy to także postępowań w przedmiocie udostępniania akt. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W ocenie Sądu, Minister uchybił powyższym podstawowym regułom procesowym bowiem ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że skarżąca nie została uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia z [...] czerwca 2017 r., pomijając wypowiedzenie się dlaczego w innym postępowaniu dotyczącym tej samej nieruchomości budynkowej organ postąpił odmiennie – uznał bowiem, że skarżąca interes prawny posiada.
Wobec powyższego, uzasadnienie prawne, zdaniem Sądu, jest niewystarczające, czym naruszono także art. 7, 77 §1, 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 74 § k.p.a.
Opisane wyżej naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowały odmową udostępnienia skarżącej akt sprawy bez prawidłowego zbadania, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do takiej odmowy. Podkreślenia wymaga, że legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Czy taki interes strona posiada jako właścicielka lokalu nr [...] w kamienicy przy Al. N. w tym postępowaniu (a dopuszczona przez Ministra w innych dotyczących tej samej nieruchomości i prowadzonych przy niej robotach budowlanych) wypowie się organ po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Jednocześnie Sąd nie przesądzą o wynikach ponownego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a..