Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak:

[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M P oraz odwołań L W, D P i H Ś-S, od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek W P, nieważności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom – B K i B K pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o. i elektryczną), przyłączami wodno-kanalizacyjnymi i gazowymi oraz dwoma wjazdami – na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia wniósł W P, a po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał je w mocy. W P wniósł następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB.

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy, wyrokiem z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 700/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zawarte w projekcie budowlanym przez autora projektu informacje odnoszące się do warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podlegają merytorycznej ocenie organu architektoniczno-budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu jest rzetelne i wyczerpujące zbadanie zgodności przedstawionych w projekcie rozwiązań z przepisami planistycznymi. Projektant ponosi odpowiedzialność za zawartość projektu, w szczególności za zaproponowane rozwiązania konstrukcyjne, funkcjonalne, a także rozwiązania techniczne i materiałowe. Rolą organu jest zaś zapewnienie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Sąd podkreślił, że w razie stwierdzonych naruszeń w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Równocześnie zwrócił uwagę na okoliczność, że w przedstawionym projekcie budowlanym - co do określonego wskaźnika intensywności zabudowy - postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. (wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane) zobowiązano inwestora do uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania przez wyczerpujące i prawidłowe obliczenie wskaźnika intensywności zabudowy. Pomimo niewywiązania się inwestora z tego obowiązku organ projekt zatwierdził.

Jednocześnie Sąd wskazał, że nieuzasadnione było stanowisko pojawiające się w toku postepowania, co do tego, że określenie "intensywność zabudowy" nie jest prawnie zdefiniowana, gdyż w tym zakresie należało uwzględnić określenie zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.").

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r., stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r. Odwołania od powyższej decyzji złożyły: M P, L W, D P i H Ś - S. Po ich rozpatrzeniu GINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Konstrukcję tą stosuje się wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Organ oczywiście może w takiej sytuacji gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Jednak istotą tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność.

Na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm., według stanu na dzień 7 września 2011 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te powinny być dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę.

W toku przeprowadzonego postępowania organ II instancji stwierdził, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r., projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy ustalonego w § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu na 0,4. W dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją wskazano, że wskaźnik ten wynosi 0,38. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wiążącym wyroku WSA w Warszawie, wskaźnik obliczony według art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który poprzez intensywność zabudowy nakazuje rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej - wynosi w zaokrągleniu 1,14. Powierzchnia całkowita projektowanej zabudowy wynosi bowiem 576 m², zaś powierzchnia inwestycyjnych działek budowlanych nr ew. [...] wynosi 506 m².

Mając na względzie, że dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy został zatem przekroczony niemal trzykrotnie, w ocenie GINB decyzja z [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu.

Organ II instancji podniósł, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ są gwarancją zachowania ładu przestrzennego. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi zaś z jednej strony obowiązek dla inwestora, a z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Jest to także gwarancja dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa z nim niezgodna a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.

GINB zaznaczył, że przyjęty przez projektanta wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0,38 odpowiada wskaźnikowi powierzchni zabudowy (192m²/506m² = 0,38). W świetle ustaleń miejscowego planu utożsamianie wskaźnika powierzchni zabudowy ze wskaźnikiem intensywności zabudowy jest w sposób oczywisty nieprawidłowy, z tego względu, że plan rozróżnia wskaźnik powierzchni zabudowy (przewidziany w § 14 ust.3 pkt 3 na 60%) od wskaźnika intensywności zabudowy, który dla terenów zabudowy jednorodzinnej,w § 12 ust. 3 pkt 1 planu został przewidziany na maximum 0,4. Wskaźnik powierzchni zabudowy nie może być większy niż 1 - wartość 1 dla wskaźnika powierzchni zabudowy oznacza zabudowanie całej powierzchni działki. Niezgodność we wskazanym zakresie została dostrzeżona przez organ I instancji, który w postanowieniu z [...] lipca 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania terenu o wyczerpujące i prawidłowe obliczenie wskaźników intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy oraz doprowadzenia ich do zgodności z ustaleniami obowiązującego planu. Pomimo niewywiązania się przez inwestorów z tego obowiązku Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany.

Równocześnie organ II instancji stwierdził, że projekt budowlany nie narusza rażąco uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do kwestii zgodności projektowanego zjazdu z warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), organ II instancji stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący tych regulacji.

Ponadto podkreślił, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenie, o sporządzeniu przedmiotowego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Wskazał również, że powierzchnia działek nr ew. [...], wynosząca 506 m², wynika ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów i odpowiada powierzchni terenu inwestycji podanej przez projektanta na stronie 6 projektu, a bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają późniejsze przekształcenia tych działek.

W podsumowaniu swojego rozstrzygnięcia GINB odniósł się ponownie do faktu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie decyzja ta nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D P, H Ś-S i L W oraz M P domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

1. - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,
2. - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wydanie decyzji niezgodnej z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 700/17,
3. - art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że organ I instancji słusznie orzekł, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nieprawidłowej weryfikacji wartości wskaźnika intensywności zabudowy inwestycji; tymczasem treść miejscowego planu nie zawiera ani definicji "wskaźnika intensywności zabudowy", ani metodyki jego obliczania; definicji tej nie ma również w u.p.z.p., stąd pojęcie to budzi poważne wątpliwości interpretacyjne,
4. - art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, a w szczególności zawartych w nim wskazówek interpretacyjnych, podczas gdy orzeczenia te mają moc powszechnie obowiązującą, a organy administracji publicznej mają obowiązek ich stosowania; organ pominął zawarte w tym wyroku wytyczne nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa uznając, że upływ 7 lat jest okresem zbyt krótkim, aby wykluczona była możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
5. - art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że została wydana w oparciu o nieczytelne i niejednoznaczne na dzień jej wydania przepisy prawa, których interpretacja prawna budziła wątpliwości organu,
6. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji,
7. - art. 6 i 8 k.p.a poprzez wydanie decyzji sprzecznej z materiałem dowodowym oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej,
8. - art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 12 ust 1 i ust 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię związana z dowolnym wyliczeniem przez organy wskaźnika intensywności zabudowy.

W uzasadnieniu skarg podkreślono, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera wytyczne dla organów władzy wykonawczej na poziomie gminy co do tworzenia projektów planów miejscowych. Od czasu wejścia w życie nowelizacji k.p.a. z 25 czerwca 2010 r. uzasadnienia planów powinny zawierać "maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Przepis ten jest pomocy przy tworzeniu projektów planów miejscowych, jednak nie jest przeznaczony do późniejszej interpretacji tych planów.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. wskazano jedynie potrzebę uwzględniania przy definiowaniu współczynnika intensywności zabudowy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jednak nie określono, że jest to jedyny przepis, który wyznacza granice tego pojęcia.

Skarżące, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliły że w postępowaniach o stwierdzenie nieważności przyjmuje się, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Dodały również, że w kontekście zaskarżonej decyzji za nadmierne ograniczenie zasad konstytucyjnych należy uznać utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji i umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która korzystała przez ponad 7 lat z domniemania zgodności z prawem. Udzielając pozwolenia na budowę umożliwiła ona inwestorom realizację projektu budowlanego, a tym samym nabyć skarżącym prawa własności lokalów mieszkalnych, znajdujących się w budynkach położonych w [...] przy ul. [...] oraz zamieszkać w nich wraz z rodzinami. Skarżące zdają sobie sprawę, że art. 156 § 2 k.p.a., który był badany przez Trybunał Konstytucyjny stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 omawianego przepisu, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednakże w ocenie skarżących wskazany upływ 10 lat nie wpływa na aktualność rozważań Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż w uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał posługiwał się pojęciem "znacznego upływu czasu". Upływ 7 lat można zaś za taki uznać.

Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019r. skargi D P, H Ś-S i L W (VII SA/Wa 349/19) oraz M P (VII SA/Wa 490/19), na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018r., stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom – B K i B K pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o. i elektryczną), przyłączami wodno-kanalizacyjnymi i gazowymi oraz dwoma wjazdami – na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Po drugie kwestią zasadniczą w sprawie pozostaje okoliczność, że kwestia legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] września 2011r. była już przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 700/17, uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017r. oraz decyzję ją poprzedzającą odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę wyraził ocenę prawną wiążącą organy oraz Sąd rozpoznający sprawę niniejszą.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej.

Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W uzasadnieniu przywołanego prawomocnego wyroku, Sąd wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu jest rzetelne i wyczerpujące zbadanie zgodności przedstawionych w projekcie rozwiązań z przepisami planistycznymi. Rolą organu architektoniczno-budowanego jest zapewnienie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Wbrew zarzutom skargi, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, jednocześnie wskazał Sąd, że prawnej definicji określenia "intensywność zabudowy" należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Tym samym za chybione należy uznać stanowisko skarżących, że przepis art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skierowany jest wyłącznie do "wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, czyli organów sporządzających projekt planu miejscowego" i nie jest przeznaczony do późniejszej interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując ponownej oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011r. w kontekście wypełnienia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sygn.akt VII SA/Wa 700/17, prawidłowo wskazały, że działki inwestycyjne nr ewid. [...] znajdują się na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 02.M4 - teren zabudowy jednorodzinnej (§ 1 ust. 3 lit. a ww. miejscowego planu), natomiast działki inwestycyjne nr ewid. [...] oznaczone są w miejscowym planie symbolem [...] - teren tras komunikacyjnych (§ 1 ust. 3 lit. k ww. miejscowego planu).

Ww. działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] dnia [...] marca 1999 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...], który w § 12 ust 3 pkt 1, dla terenów zabudowy jednorodzinnej ustala wskaźnik intensywności zabudowy liczony w granicach terenu objętego projektem zagospodarowania jako nie mogący przekraczać 0,4.

W tym miejscu warto zauważyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Fakt, że w miejscowym planie nie znalazła się definicja pojęcia " wskaźnik intensywności zabudowy" oznacza tyle, że (na co zwrócił uwagę Sąd), przy ocenie projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany, ma obowiązek oceny jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art.15 ust.2 pkt.6 w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871, dalej jako nowela z 2010 r.), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r.), intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", przy czym powierzchnia całkowita stanowi sumę powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku, mierzoną na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku, z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad.

Wbrew twierdzeniom skargi, w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, pojęcie wskaźnika" intensywności zabudowy" było jednoznaczne i precyzyjne i z pewnością w zakresie konieczności sumowania powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych, nie budziło rozbieżności interpretacyjnych.

Tymczasem wskazany w dokumentacji projektowej przez projektanta wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0,38, został błędnie utożsamiony z wskaźnikiem powierzchni zabudowy (192m²/506m² = 0,38).

Powierzchnia całkowita projektowanej zabudowy wynosi bowiem 576 m², zaś powierzchnia inwestycyjnych działek budowlanych nr ew. [...] wynosi 506 m². Tak więc słusznie organy wskazały, że wskaźnik intensywności zabudowy wyniósł 1,138 (w zaokrągleniu 1,14), prawie trzykrotnie przekraczając dopuszczaną miejscowym planem wartość.

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów, należy wskazać, że powierzchnia działek nr ew. [...] - 506 m², wynika ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów i odpowiada powierzchni terenu inwestycji podanej przez projektanta na stronie 6 projektu, a bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają późniejsze przekształcenia tych działek.

Skarżąca M P nie podważa prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego, kwestionując jednak przyjętą przez organy, ale także przez projektanta powierzchnię działek, jednocześnie nie obalając treści wypisu z ewidencji gruntów (vide k-157 v), co czyni ten zarzut nieuzasadnionym. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 24 ust. 2b lit. a i e Prawa geodezyjnego przewiduje, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej między innymi na podstawie przepisów prawa i aktów notarialnych. Wskazany w ewidencji gruntów stan faktyczny w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczny.

Należy także podkreślić, że niezgodność projektu budowlanego z przepisami planistycznymi dostrzegł organ architektoniczno-budowlany, wzywając postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. inwestora do uzupełnienia dokumentacji o wyczerpujące i prawidłowe obliczenie wskaźników intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy oraz doprowadzenie ich do zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Pomimo niewywiązania się inwestora z tego obowiązku organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia budowę.

Odnosząc się do zarzutu skargi należy w końcu wskazać, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na co wskazał sam Trybunał w jego uzasadnieniu, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jak zaznaczył Trybunał w ww. wyroku, "Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy".

Trybunał wskazał dalej na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał nie przesądził przy tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Wskazał, że "Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych".

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić w efekcie trzeba, iż GINB nie mógł orzec stosownie do treści art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2, a to w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem obowiązany był kierować się obowiązującym porządkiem prawnym (do czego obliguje organ administracji publicznej art. 6 k.p.a.). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował zaś art. 156 § 2 k.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że art. 158 § 2 k.p.a., zastosowany przez organ w niniejszej sprawie, odnosi się nadal wyłączne do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (a wśród nich przepis ten nie wymienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd nie podziela także podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem organy mając na względzie normę art. 153 p.p.s.a dokonały ponownej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, rzetelnie uzasadniając swoje stanowisko.

Podsumowując, zasadnie organy uznały, że decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zaakceptowała projekt budowlany zezwalający na realizację zamierzenia inwestycyjnego niemal trzykrotnie większego, niż dopuszczają to warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym nie można tracić z pola widzenia,że zapisy planu stanowią także gwarancję i ochronę dla właścicieli nieruchomości na określonym terenie co do warunków zabudowy na działkach sąsiednich, które to gwarancje kontrolowana w ramach nadzoru decyzja w sposób rażący niweczy.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).