Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2009r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. S.A. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] października 2009 r. zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi dojazdowej do Z-du [...] S.A. od ul. [...] (działki [...] i [...]) w W..
Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 8 października 2009 r. ww. Spółka zawiadomiła o zakończeniu budowy powyższej inwestycji zrealizowanej w oparciu o decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2006 r. Organ powiatowy ustalił, że zmniejszono szerokość drogi z 3,5 m na 3 m, wobec czego organ wydał sprzeciw, uznając że odstępstwo to jest istotne i wymaga postępowania w trybie art. 51 ust. 3 cyt. ustawy.
Organ przytoczył art. 54 oraz art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego podnosząc, że istotnym odstąpieniem jest m.in. zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (w tym jego szerokości) oraz zmiana zagospodarowania terenu. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części odstępstw, a więc wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego.
Zdaniem organu zmiana szerokości drogi jest istotnym odstępstwem, gdyż dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (szerokości), jak też zmienia zagospodarowanie terenu.
Organ nie podzielił stanowiska inwestora, że art. 36a ust. 5 ww. ustawy w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu ma zastosowanie jedynie do budynków i kubaturowych budowli. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. pkt 1 cyt. ustawy obiektami budowlanymi są m.in. budowle stanowiącą całość techniczno - użytkową, a w art. 3 pkt 3 w katalogu budowli wskazano m.in. drogi.
Skargę na powyższą decyzję złożyła K. S.A. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 36a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż zwężenie zjazdu z drogi stanowi zmianę w zakresie projektu zagospodarowania terenu;
- 2) art. 36a ust. 5 pkt. 2 ww. ustawy poprzez uznanie, iż parametry wymienione w tym przepisie, odnoszą się również do obiektów liniowych;
- 3) art. 36a ust. 1 cyt. ustawy poprzez uznanie zwężenia zjazdu za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego;
naruszenie przepisów postępowania:
- 4) art. 15 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie weryfikacji decyzji organu I instancji zamiast wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu sprawy, w tym dowodów przedstawionych w postępowaniu odwoławczym,
- 5) art. 8, 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zapewnienie należytego udziału strony w postępowaniu odwoławczym t.j. nie zawiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do ostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i nie wskazanie przyczyn, dla których organ tego udziału nie zapewnił, a także uniemożliwienie zaznajomienia się z aktami postępowania odwoławczego mimo wyrażonej pisemnie chęci takiego zaznajomienia się przez skarżącego,
- 7) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym przedstawionej w postępowaniu odwoławczym ekspertyzy
- 3) art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i dowodów, a w szczególności nie wskazanie przyczyn i powodów, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom odwołania i ekspertyzy technicznej mgr inż. J. T. i prof. dr hab. W. M. dotyczącej zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. drogi dojazdowej.
Skarżący wskazał, że pismem z 19 listopada 2009r. poinformował organ o zamiarze przedstawienia w terminie 7 dni ekspertyzy na potwierdzenie zarzutów odwołania oraz zadeklarował chęć zapoznania się z aktami w dniu 26 listopada 2009r. Przy piśmie z 23 listopada 2009r. przedłożył ww. ekspertyzę, podtrzymując chęć zapoznania się z aktami. Następnie uzyskał informację, że prowadzący sprawę pracownik dopiero otrzymał akta, dlatego zapoznanie z aktami może nastąpić 7 grudnia 2009r. O wydaniu decyzji z [...] listopada 2009r. skarżący dowiedział się telefoniczne 7 grudnia 2009r., gdy zamierzał przejrzeć akta.
Odnośnie naruszenia art. 36a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego skarżący stwierdził, że zwężenie drogi nie zmieniło sposobu zagospodarowania terenu. Droga nadal mieści się w liniach rozgraniczających pasa drogi.
W zakresie naruszenia art. 36a ust. 5 pkt. 2 cyt. ustawy wskazała, że parametry w nim wymienione dotyczą obiektów, którym można przypisać wszystkie te parametry. Analiza językowa i celowościowa ust. 5 pkt. 2 ww. artykułu wskazuje, iż nie dotyczy on inwestycji liniowych. W przypadku dróg nie można bowiem określić wszystkich parametrów, o których mowa w tym przepisie.
Ponadto, zwężenie drogi nastąpiło zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu i zgodne jest z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w tym § 15 ust. 1 i § 70.
Zmiana jednego parametru obiektu budowlanego nie zwalnia organu z obowiązku analizy całokształtu okoliczności i oceny czy odstąpienie było rzeczywiście istotne. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo i stwierdziła, że formalistyczne podejście organu skutkowałoby koniecznością uznania za istotne odstępstwo każdej różnicy szerokości drogi w stosunku do projektu np przy szer. drogi 3,5m istotnym odstępstwem byłaby droga o szer. 3,51m.
Zatem zwężenie drogi nie tylko nie narusza prawa, ale również interesu publicznego. Wręcz przeciwnie, jej szybkie oddanie do użytkowania jest zgodne z interesem społecznym. Droga stanowić będzie drogę przeciwpożarową, której wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego szeregu obiektów przemysłowych i magazynowych.
Skarżąca podkreśliła, że przedstawione okoliczności potwierdza złożona do akt ekspertyza techniczna.
Następnie powołując się na orzecznictwo dot. art. 15 k.p.a. skarżąca wskazała, że WINB zobowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpoznania istoty sprawy, a ograniczył się do zweryfikowania decyzji PINB. Nie przeprowadził postępowania dowodowego i pominął dowód przedstawiony przy piśmie z 23 listopada 2009r.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie w postępowaniu odwoławczym obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału. Spółki nie zawiadomiono bowiem o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Wyłącznie z winy organu skarżąca nie zapoznała się z aktami. Ostateczne przedstawienie stanowiska lub zgłoszenie dodatkowych dowodów, mogło nastąpić po zaznajomieniu z aktami. Takim wnioskiem dowodowym mogło być przedstawienie ekspertyz przemawiających za uznaniem zwężenia drogi za nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego.
Zdaniem skarżącej naruszenie art. 8, 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegało również na nie przedstawieniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn nie skierowania powyższego zawiadomienia do skarżącego. W WINB interesantów przyjmuje się jedynie 2 dni w tygodniu. W przypadku postępowania odwoławczego, strona ma de facto 3-5 dni na zapoznanie się z aktami. Dodatkowo referent wprowadził skarżącą w błąd wyznaczając termin zapoznania się z aktami i jednocześnie wydając decyzję. Z tych przyczyn skarżąca bez swojej winy została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji II instancji, co stanowi o rażącym naruszeniu ww. praw.
Spółka zarzuciła też całkowite pominięcie ekspertyzy technicznej dotyczącej zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. drogi dojazdowej. Organ winien był ocenić, jakie fakty miały istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody do udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zaniechanie powyższych czynności narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że odwołanie nie jest zasadne, bowiem WINB dokonuje odmiennej oceny prawnej zwężenia drogi. Jednak zaniechano pełnego i dogłębnego wyjaśnienia przesłanek dokonania tej oceny. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przytoczyła obszernie orzecznictwo.
Podkreśliła ponownie, że organ winien przeanalizować i szczegółowo odnieść się do ekspertyzy w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń odwołania narusza art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 maja 2010r. (sygn. akt VII SA/Wa 145/10) oddalił skargę K. S.A. podzielając stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2011r., po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej ww. Spółki, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powołany przepis nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązek uwzględnienia wykładni prawa dokonanej w danej sprawie sądowoadministracyjnej przez sąd drugiej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku w zakresie uznania za prawidłowe ustaleń faktycznych organu odwoławczego, czego skutkiem było przyjęcie, że stwierdzone odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego - tj. zmniejszenie o 50 cm spornej drogi dojazdowej - miało charakter odstąpienia istotnego, w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Wskazać zatem trzeba, że w postępowaniu administracyjnym w sposób niewyczerpujący zabrano i rozpatrzono materiał dowodowy, co rzutowało z kolei na ocenę organów w zakresie "istotności" stwierdzonego odstępstwa, a co stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Uszło uwadze organów, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego jedynie na odcinku połączenia kwestionowanej drogi z ul. [...], co konsekwentnie podnosiła skarżąca. Nadto, jak wynika z akt sprawy, pomimo zmniejszenia o 50 cm szerokości drogi dojazdowej w miejscu odstąpienia faktycznie doszło do poszerzenia ul. [...] w granicach pasa drogowego.
Dokonując oceny charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowy drogi, w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego organy winny mieć również na względzie treść art. 3 pkt 7 a cyt. ustawy formułującego odrębną kategorię zmian charakterystycznych parametrów obiektów budowlanych będących drogami w zakresie niewymagającym zmiany pasa drogowego.
W związku z powyższym obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji.
Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, stwierdzenie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego nie jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 36 a ust. 5 pkt 1-7 Prawa budowlanego. Wystarczy bowiem spełnienie jednego, czy też kilku parametrów obiektu budowlanego określonych w tym przepisie dla przyjęcia, że doszło do odstępstw o charakterze istotnym.
Nadto, w przypadku inwestycji dotyczącej drogi dla przyjęcia "istotności" odstąpienia nie jest wymagane, aby zmiana szerokości dotyczyła całej drogi będącej przedmiotem pozwolenia na budowę.
Nie był zasadny również zarzut skargi wskazujący, że art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego nie znajdował zastosowania do inwestycji polegającej na budowie drogi. Treść tego przepisu dotyczy bowiem charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, co oznacza, że obejmuje on swoim zakresem obiekty, o których mowa w art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, który w pkt b obok budynków i obiektów małej architektury wymienia budowle. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - do budowli, a zatem obiektów budowlanych zaliczano drogi.
Na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty o niezapewnieniu skarżącej należytego udziału w postępowaniu odwoławczym, pomimo oczywistych wad postępowania odwoławczego. Przypomnieć bowiem trzeba, że skarga podlega uwzględnieniu tylko w przypadku istotnego, a zatem mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekła jak w pkt. I i II sentencji.
O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ww. ustawy.