Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 808/20

Uzasadnienie

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej:,,[...]WINB’’,,,organ odwoławczy’’), decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej:,,k.p.a.’’) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. dalej:,,p.b.’’), po rozpatrzeniu odwołania M. F. (dalej:,,skarżący’’) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej:,,PINB’’,,,organ I instancji’’) z [...] listopada 2019 r. Nr [...] (znak: [...]), umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalności budowy pomieszczenia łazienki stanowiącego część istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanego od strony działki sąsiedniej o nr. ew. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że do PINB [...] wpłynęło [...] grudnia 2018 r. podanie M. F. w sprawie zbadania przybudówki z łazienką, znajdującej się w ostrej granicy należącej do niego działki oraz jej instalacji kanalizacyjnej.

W związku z powyższym, w dniu [...] kwietnia 2019 r., dokonano kontroli przedmiotowej przybudówki z łazienką, podczas której ustalono, że na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w [...] od strony sąsiedniej działki o nr ew. [...] zlokalizowane jest pomieszczenie łazienki, które jednym bokiem przylega do granicy działki [...]. Ustalono, iż jest to pomieszczenie murowane, parterowe z wejściem z korytarza budynku. Wymiary łazienki wynoszą 3,65 x 1,9 m i wysokość od gruntu 3m. Według oświadczenia uczestniczącego w kontroli W. K. (współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...]), przedmiotowe pomieszczenie stanowi część budynku mieszkalnego wybudowanego w 1960 r. i zostało wybudowane łącznie z budynkiem w tym samym czasie - inwestorem był obecnie nieżyjący J. K.. W czasie kontroli nie okazano dokumentów formalno - prawnych dot. przedmiotowego obiektu. Nie stwierdzono również zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Następnie, pismem z [...] maja 2019 r. PINB [...] zwrócił się do Urzędu [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie posiadanych akt administracyjnych, dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę i użytkowanie obiektów usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o wydanie zdjęcia lotniczego dla działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] wykonanego w 1992 r., 1997 r. i 2001 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2019 r., poinformowano strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia legalności dobudowanego przedmiotowego pomieszczenia łazienki.

Do PINB [...] w dniu [...] lipca 2019 r., wpłynęły wnioskowane zdjęcia lotnicze. Kolejno, w dniu [...] września 2019 r., wpłynęły dokumenty akt administracyjnych, znajdujących się w zasobach Urzędu Miasta [...] Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], dotyczące zabudowy na terenie przedmiotowej nieruchomości.

PINB [...], decyzją z [...] listopada 2019 r. Nr [...] (znak: [...]), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalności budowy pomieszczenia łazienki, stanowiącego część istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanego od strony działki sąsiedniej o nr. ew. [...].

M. F. złożył odwołanie od powyższej decyzji organu powiatowego. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:

1. a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 2 k.p.a., poprzez:
2. - brak podjęcia kroków zmierzających do dokładnego rozpoznania stanu faktycznego oraz wyjaśnienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes obywateli;
3. - przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;
4. - oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym;
5. b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie orzeczenia nie posiada waloru przekonującego, zaś w szczególności nie odnosi się w jakimkolwiek zakresie do kompleksowego stanowiska skarżącego z [...] października 2019 r., zawartych tam tez i analizy dostępnych dowodów, które w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy mają istotne znaczenie.

W uzasadnieniu odwołania przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, [...]WINB decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

[...]WINB podniósł, że z uwagi na niepełny materiał dowodowy, WINB w [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do PINB [...] o przekazanie kompletnych akt, dotyczących samowolnie dobudowanego pomieszczenia łazienki do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Akta zostały ostatecznie nadesłane [...] stycznia 2020 r. Zaznaczył przy tym, że na ich podstawie organ ustalił, iż budynek mieszkalny na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1960 r. znak: [...]. Potwierdza to pismo datowane na dzień [...] kwietnia 1990 r. znak: [...] - potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego budynku mieszkalnego dwu rodzinnego wybudowanego na podstawie pozwolenia z [...] lutego 1960 r. znak: [...].

Organ odwoławczy podał, że skarżący w odwołaniu od decyzji PINB [...] podniósł, że do wybudowania przybudówki, w której znajduje się przedmiotowa łazienka doszło najprawdopodobniej po 1999 r., w trakcie dobudowywania domu przez Państwo M., w związku z czym jego zdaniem jest to samowola budowlana.

Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się mapa geodezyjna z pieczęcią Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej datowana na dzień [...] października 1990r., z naniesionym przedmiotowym budynkiem mieszkalnym, w obrysie którego znajduje się część z pomieszczeniem łazienki, usytuowana od strony działki sąsiedniej nr [...], co przeczy stanowisku skarżącego, aby przybudówka została dobudowana po 1999 r.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie sposób nie zauważyć, że w opozycji do stanowiska skarżącego dotyczącego wybudowania przedmiotowej dobudowy po 1999r. stoi szereg map sytuacyjnych stanowiących załączniki do różnych dokumentów. Akta zawierają decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 1999r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie dla T. M. na rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego oraz budowę szamba szczelnego typ "Bisprol" WB-6016 o poj.10 m3 w [...] przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] Organ wskazał, że w projekcie architektoniczno-budowlanym sporządzonym przez mgr. inż. arch. L. M. dotyczącym projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], którego inwestorem był T. M. znajduje się mapa projektu zagospodarowania terenu, na której obok projektowanej zabudowy również widoczny jest pierwotny, przedmiotowy budynek mieszkalny, w obrysie którego znajduje się część z pomieszczeniem łazienki usytuowana od strony działki nr [...].

Jako załącznik, w ww. projekcie znajduje się także decyzja Nr [...] z [...] listopada 1997 r., ustalająca warunki zabudowy z załącznikiem graficznym w postaci mapy. Na tej mapie również jest uwidoczniony istniejący budynek wraz z sporną przybudówką.

W tym miejscu podkreślił, iż z założenia obie ww. mapy, tj. projekt zagospodarowania terenu, jak i mapa będąca załącznikiem graficznym do warunków zabudowy, mają obrazować m.in. istniejący na gruncie na czas ich sporządzania stan zabudowy. Dalej organ podał, że w aktach znajduje się też kopia mapy zasadniczej z [...] grudnia 1991 r., [...] stycznia 1996 r. oraz [...] września 1997 r. Urzędu Wojewódzkiego w [...] - również z zaznaczoną przybudówką. Wyżej przywołane dokumenty urzędowe potwierdzają istnienie przedmiotowej dobudowy, nie tylko przed rokiem 1999, na który powołuje się skarżący, ale także przed [...] stycznia 1995 r. Powyższe ma z kolei znaczenie z punktu widzenia przepisów, jakie należałoby stosować w niniejszej sprawie.

[...]WINB stwierdził również, że na zdjęciach lotniczych przesłanych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii (Arkusz N-34-1839-139-A-d-3 - data wykonania zdjęcia [...] kwietnia 1992 r., Arkusz N-34-139-A-d-3 - data wykonania zdjęcia [...] maja 1997 r.), widoczny jest przedmiotowy budynek mieszkalny z częścią dobudowy, wobec której toczy się niniejsze postępowanie, co również przeczy temu, aby przybudówka powstała po 1999 r. Skarżący podnosił, iż na zdjęciach budynek przybudówki posiada różne dachy. W ocenie organu, fakt ten nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia legalności samej dobudowy. Jeżeli bowiem na przestrzeni lat prowadzone były roboty polegające na wymianie pokrycia dachowego w tej części budynku, to mogą one stanowić przedmiot odrębnego postępowania, jednak nie świadczą o dacie wykonania dobudowy w świetle wcześniej przywołanych dowodów. Roboty budowlane polegające na remoncie (wymianie) pokrycia dachu nie wymagają bowiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaznaczył także, że do protokołu z czynności kontrolnych w dniu [...] kwietnia 2019 r. W.K. oświadczył, iż dobudowa została wykonana wraz z budową pierwotnego budynku mieszkalnego. Pomimo podjętych prób zarówno przez organ I instancji, jak i tutejszy organ, nie udało się uzyskać pierwotnej dokumentacji projektowej. Powyższy fakt w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie może jednak przesądzać o wadliwości ww. oświadczenia w tym zakresie.

Organ odwoławczy podał, że w przypadkach, kiedy mamy do czynienia z budową zakończoną przed [...] kwietnia 1995 r. o samowoli budowlanej można mówić wyłącznie, jeżeli organ fakt ten w sposób bezsprzeczny udowodnił w ramach prowadzenia postępowania administracyjnego.

W ocenie [...]WINB, pierwotnego projektu budowlanego nie posiadają zarówno obecni właściciele nieruchomości przy ul. [...], jak i organy architektoniczno-budowlane. Przy tak ustalonym stanie faktycznym nie sposób udowodnić, że oświadczenie złożone do protokołu kontrolnego z [...] kwietnia 2019 r. jest wadliwe. Organ wziął pod uwagę, że w aktach organu architektoniczno-budowlanego znajduje się potwierdzenie przyjęcia do użytkowania budynku mieszkalnego dwurodzinnego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lutego 1960 r., znak: [...], nie ma dokumentów pozostających w opozycji ze stanowiskiem W. K..

Zdaniem [...]WINB, organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia co do legalności obiektu. Skoro inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do podejmowania czynności w ramach ustawowych kompetencji. W kwestii sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.).

Jednakże, jak wskazał NSA w wyroku z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 p.b., czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących usytuowania budynku na działce budowlanej w odległości co najmniej 3 m od granicy tej działki podniósł, że skoro projekt budowlany przewidywał taki sposób zabudowy w istniejących granicach, to jest on prawidłowy i jego ocena nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W konsekwencji, [...]WINB decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

1. 2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z [...] lutego 2020 r., wniósł M. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 k.p.a. poprzez (w szczególności):
3. a) brak podjęcia kroków zmierzających do dokładnego rozpoznania stanu faktycznego oraz wyjaśnienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes obywateli;
4. b) przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;
5. c) oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym brak wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem dokumenty analizowane przez organ odwoławczy zostały nieprawidłowo odczytane, w szczególności w zakresie dotyczącym obrysu budynku;
6. d) brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania;
7. - w zakresie dotyczącym powyższego zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 k.p.a., brak rozważenia i uwzględniania dowodu z dokumentacji inwentaryzacji budynku z 1991r., sporządzonego w szczególności przez inspektora J.P., zawierającego mapy, plany, rzuty istniejącego budynku sporządzone na potrzeby przedmiotowej inwentaryzacji, z których wynika, że w 1991 r. nie było przybudówki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, z przedmiotowych dokumentów wynika natomiast okoliczność, że łazienka w tamtym czasie znajdowała się wewnątrz budynku, zaś przeniesiona została - jak wynika z pozostałego materiału - do przybudówki po 1999 r.;
8. - brak rozważenia i uwzględnienia projektu budowlanego sporządzonego dla T. M. w 1999 r. i decyzji Nr [...] z [...] listopada 1997 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zaznaczeniem, że na stronie 13 powyższego projektu budowlanego znajduje się mapa z granicami lokalizacji zabudowań, z której wynika, że w miejscu dzisiejszej przybudówki nie było zabudowania w aktualnym kształcie, zaś przedmiotowa mapa jest datowana - tak jak powyższa decyzja Nr [...] - na [...] listopada 1997 r. przez Urząd Gminy [...];
9. 2) art. 7, art. 7b k.p.a., poprzez:
10. a) brak zbadania, jaki jest interes społeczny i słuszny interes obywateli w niniejszej sprawie;
11. b) rozstrzygnięcie sprawy w sposób godzący w interes społeczny, jak i w słuszny interes obywateli;
12. 3) art. 7 w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty zażalenia lecz arbitralne przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji;
13. 4) art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 15 oraz 124 § 1 i 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji [...]WINB:
14. a) nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
15. b) nie posiada waloru przekonującego;
16. c) zawiera ogólnikowe, wewnętrznie sprzeczne sformułowania;
17. d) nie odnosi się do wszystkich wniosków i zarzutów zażalenia.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

1. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego czy prawidłowe są decyzje organów, w których umorzono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalności budowy pomieszczenia łazienki stanowiącego część istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanego od strony działki sąsiedniej o nr. ew. [...].

Podstawą prawną rozstrzygnięć organów był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy - a trzeba to podkreślić - w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2091/19). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie taka "oczywistość" nie występuje a na pewno nie została w sposób właściwy wykazana przez organy administracji.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z organami, że w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia co do legalności spornego obiektu. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza tego, że inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oparcie rozstrzygnięcia głównie na oświadczeniu zainteresowanego, że sporny budynek został wybudowany w 1960 r. oraz dodatkowo w oparciu o znacznie późniejsze dokumenty (np. zdjęcia lotnicze, mapy geodezyjne) - nie mogą świadczyć automatycznie o tym, że sporne pomieszczenie stanowi część budynku wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z 1960 r. Z akt sprawy, a w szczególności z pism skarżącego, wynikają bowiem zupełnie przeciwstawne twierdzenia, które nie zostały, zdaniem Sądu, skutecznie obalone w toku postępowania dowodowego.

Nie można zatem bezsprzecznie twierdzić, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do podejmowania czynności w ramach ustawowych kompetencji. Zatem umorzenie postępowania (art. 105 §1 k.p.a.), bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, jest przedwczesne.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a. – por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1319/20). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/19).

Dodatkowo należy podkreślić, że sąd administracyjny nie może zastępować organu w ustalaniu stanu faktycznego. Nie może również domniemywać i domyślać się występowania określonych okoliczności w sytuacji, gdy strona Skarżąca wskazuje na przeciwdowody w określonej sprawie administracyjnej. Naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego, albo pomimo rozbieżności istniejących w tym materiale (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/19). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

1. 2. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Argumenty podnoszone przez organy w decyzjach nie są przekonywujące i mogą powodować uzasadnione wątpliwości co do pełnego określenia stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te wyrażają zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 609/19). Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 98/12). Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazuje między innymi na to, że:
2. - budynek mieszkalny na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1960 r. (znak: [...]); w aktach sprawy nie ma jednak takiej decyzji ani jakiejkolwiek innej wiarygodnej informacji wskazującej na pierwotną lokalizację przedmiotowego budynku (wraz ze sporną przybudówką); fakt, że wydanie decyzji z 1960 r. potwierdza pismo datowane na dzień [...] kwietnia 1990 r. znak [...] (potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego budynku mieszkalnego dwu rodzinnego wybudowanego na podstawie pozwolenia z dnia [...].02.1960 r. znak: [...]) - nie może świadczyć w żaden sposób o usytuowaniu (odległościach) wskazanego budynku (przybudówki) w ostrej granicy działki; a to jest przecież istotą sporu i wymaga urzędowego potwierdzenia a nie może polegać wyłącznie na domniemaniu lub domysłach;
3. - organ odwoławczy nie rozważył i nie uwzględnił dowodu z dokumentacji inwentaryzacji budynku z 1991 r. sporządzonego przez inspektora J. P., zawierającego mapy, plany oraz rzuty istniejącego budynku sporządzone na potrzeby przedmiotowej inwentaryzacji, z którego wynika, że w 1991 r. nie było w owym czasie "przybudówki" stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania; to z kolei stoi w sprzeczności z zeznaniami W. K. jakoby sporna "przybudówka" była wybudowana już w 1960 r. łącznie z budynkiem mieszkalnym na podstawie tego samego pozwolenia na budowę; kwestia ta nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona i budzi uzasadnione wątpliwości skarżącego; zatem powinna zostać przez organ wyjaśniona;
4. - na mapie, znajdującej się ramach powołanej powyżej dokumentacji inwentaryzacyjnej, obrys budynku na dzień [...] października 1990 r. wyglądał zupełnie inaczej niż w późniejszych dokumentach; do tego również nie odniósł się organ wydający decyzje w sprawie (to również wymaga analizy organu);
5. - skarżący wskazuje również na to, że "na stronie 14 powołanego dokumentu znajduje się rzut parteru, z którego wynika, że łazienka znajdowała się w budynku, zaś przybudówka w ogóle nie jest uwzględniona. Konstrukcja w miejscu dzisiejszej przybudówki jest zaznaczona linią przerywaną, ponieważ stanowiła co najwyżej zadaszoną konstrukcję mającą charakter nietrwały, nie stanowiła murowanej konstrukcji, nie była częścią budynku" - to również nie zostało precyzyjnie wyjaśnione przez organ i wymaga ponownej analizy;
6. - organ nie uwzględnił również i nie rozważył projektu budowlanego sporządzonego dla T. M. w 1999 r. i decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zaznaczeniem, że na s. 13 powyższego projektu budowlanego znajduje się mapa z granicami lokalizacji zabudowań, z której wynika, że w miejscu dzisiejszej "przybudówki" nie było zabudowania w aktualnym kształcie, zaś przedmiotowa mapa jest datowana - tak jak decyzja Nr [...] - na [...] listopada 1997 r. przez Urząd Gminy [...]; organ odwoławczy odnosi się do tej decyzji na s. 3 uzasadnienia; wątpliwości Sądu budzi jednak interpretacja wskazanej mapy w kontekście powoływanych przez Skarżącego w skardze rysunków (należy zwrócić szczególną uwagę na mapę będącą załącznikiem i integralną częścią decyzji Nr [...] znajdująca się na s. 13 dokumentu oraz na s. 22 zawierającą z mapę projektu zagospodarowania działki); wątpliwości tych nie rozwiewa w żaden sposób uzasadnienie decyzji organów; ten aspekt sprawy również nie został wyjaśniony w sposób przekonywującym o twierdzeniach organu;
7. - organy nie odnoszą się do argumentów skargi, że: "mapa projektu zagospodarowania terenu z projektu budowlanego z 1999 r. jako pierwsza pokazuje obrys budynku wraz z przybudówką w dzisiejszym kształcie. Wszystkie inne mapy sporządzone przed tą datą, włącznie z mapą będąca częścią warunków zabudowy z danego projektu, wskazuje na inny obrys budynku niż aktualny (z obecną przybudówką)";
8. - zdjęcia lotnicze wyraźnie z kolei wskazują na różnice w wyglądzie obrysu fragmentu budynku, gdzie znajduje się teraz przybudówka; ze zdjęć można jedynie wywnioskować, że zabudowania wzniesione do 1999 r. różnią się w sposób istotny od zabudowań po 1999 r.; organ odwoławczy nie wyjaśnił tego w sposób prawidłowy (argumentacja dotycząca "zadaszenia budynków"); zatem zdjęcia te również nie dają podstaw do kategorycznego określenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie;
9. - nie jest jasne to, czy "przybudówka" stanowiąca przedmiot postępowania to w istocie "łazienka"; w piśmie z [...] października 2019 r. skarżący podniósł tę niejasność i nie została ona wyjaśniona w zaskarżonych decyzjach;
10. - organ administracji nie odniósł się również do argumentu opartego na niezgodności zlokalizowania przybudówki z warunkami zabudowy dla działki, na której posadowiony jest dom z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki techniczne i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu, nie można zatem twierdzić, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia co do legalności powstanie spornego obiektu. Nie można zatem poprzestać w niniejszej sprawie na stwierdzeniu, że skoro budowę zakończono przed 1995 r. - to o "samowoli budowlanej" można mówić wyłącznie, gdy organ fakt ten bezsprzecznie udowodni. A skoro w niniejszej sprawie pierwotnego projektu budowlanego nie posiadają zarówno obecni właściciele jak i organy – to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ze stanu faktycznego nie wynika przekonywujący fakt, aby inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (żaden dokument tego wprost nie potwierdza – wskazane przez organ dowody odnoszą się do późniejszego a nie pierwotnego stanu faktycznego).

Zatem organ nadzoru budowlanego miał prawne i faktyczne podstawy do podejmowania czynności w ramach ustawowych kompetencji i nie powinien umorzyć postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego.

3. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 500 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł).