Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z poźn. zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania Skarbu Państwa - Wojewody [...] do zapłaty kwoty 4301 zł netto z tytułu kosztów przechowywania od [...] grudnia 2009 r. do [...] września 2010 r, na parkingu strzeżonym prowadzonym przez T. sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego [...] czerwca 2009 r. w [...] - na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji Prezydenta [...].
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewoda [...] powołał się na pogląd prezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2017 r., o sygn. akt I OSK 2059/15 i sygn. akt I OSK 2061/17. Na tej podstawie zarzucił ww. decyzji Prezydenta [...] rażące naruszenie prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym.
Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do postanowień tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).
Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa - istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia.
Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.
Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa.
Kolegium podkreśliło - o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni.
Kolegium oceniło, że stanowisko Prezydenta [...] zawarte w decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r., nr [...] (szczegółowo w niej omówione) wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody [...] jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. w prawomocnych wyrokach: z 25 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/14, z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1409/15, z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/15, z 28 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2747/16, a także z 29 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2624/16 oraz z 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/16. Ostatnie z powyższych wyroków wydane zostały już po wydaniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, o których mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym samym, w ocenie Kolegium nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się także stwierdzenie, że Kolegium nie dostrzegło zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Wojewoda [...], Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1) prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096,) poprzez jego nieuwzględnienie, 2) prawa materialnego, tj. art. 2 oraz 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2234) poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990).
Wojewoda [...] wniósł cyt. "na podstawie art. 185 P.p.s.a." o: - uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2018 r.; zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że Kolegium błędnie przyjęło istnienie podstawy prawnej do obciążenia Wojewody [...] kosztami, o których mowa w art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustawy. Zagadnienie to jest odmiennie interpretowane przez różne składy orzekające sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r., nr [...], o stwierdzenie nieważności której wnioskował Wojewoda [...] stwierdzono, że skoro zadanie nie należy do właściwości administracji skarbowej (żaden przepis na to nie wskazuje), to właściwym reprezentantem Skarbu Państwa w omawianym przypadku będzie wojewoda.
Tymczasem za potwierdzeniem braku kompetencji wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu ma parkingu strzeżonym przemawiają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2017 r. sygn. akt: I OSK 2059/15 oraz sygn. akt: I OSK 2061/15. W obu tych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że brak jest podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Na podstawie normy wypływającej z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów.
Zdaniem Wojewody, szczególnej uwagi wymaga wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2404/17. Sąd potwierdził utrwaloną już, po wcześniejszych rozbieżnościach, linię orzeczniczą stwierdzającą, że brak jest wyraźnej podstawy do obciążenia wojewody obowiązkiem, nałożonym w drodze decyzji administracyjnej, wypłaty zwrotu wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Nie ma ku temu dostatecznej podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, to jednak dzieje się tak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, że wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich zaś obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego.
Wojewoda przywołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2661/16. Sąd stwierdził tu, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania ocenia się na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie. Art. 130a ust. 10h nie upoważnia w żadnej mierze starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa jako, że po pierwsze cyt. przepis nie zawiera takiego upoważnienia, a po drugie, odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej Prawo o ruchu drogowym następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Żaden organ administracji publicznej nie wydaje w takim zakresie decyzji; jedynie władnym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 tej ustawy przechowawcą (dozorcą) byłby sąd powszechny.
Dalej Sąd podkreślił, że art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym nie stanowi podstawy prawnej dla starosty (lub prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o obowiązku zapłaty w stosunku do innej osoby niż tej, która jest (lub była) właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia, w szczególności zaś nie jest podstawą do "zobowiązania" decyzją przez ten organ Skarbu Państwa (niezależnie już od oznaczonego przez organ statio fisci) do zapłaty.
Zdaniem Wojewody [...] powyższe wskazania każą przyjąć brak podstawy prawnej do wydania decyzji zobowiązującej do pokrycia kosztów w stosunku do Wojewody [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżana decyzja zapadła z naruszeniem prawa, choć o takiej ocenie nie zdecydowały wszystkie zarzuty skargi.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek strony skarżącej, która zakwestionowała w tym trybie opisaną powyżej decyzję Prezydenta [...]. Wojewoda na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podniósł tu zarzut rażącego naruszenia prawa, którym dotknięta jest decyzja objęta wnioskiem.
Organ orzekając w niniejszej sprawie z wniosku skarżącego związany był tym wnioskiem w zakresie trybu w nim podanego. Nie był natomiast związany zarzutami i argumentami w nim wskazanymi. Tym samym ocena jaką w sprawie dokonywał nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez skarżącego.
Niezależnie od treści wniosku, po wykluczeniu kwestii formalnych i po wszczęciu postępowania nieważnościowego w ww. sprawie, organ obowiązany był przeprowadzić postępowanie nieważnościowe z uwzględnieniem wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest bowiem zawsze ten sam. Chodzi o ustalenie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wynikiem takiego postępowania będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a.
Zatem, rolą organu administracji orzekającego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest zbadanie (ujawnienie) wszystkich wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś obliguje organ do dokładnego zbadania kwestii, czy oceniana decyzja nie jest dotknięta także inną wadą niż wskazana przez wnioskodawcę postępowania, a stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.
Badając decyzję pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, rozumianych jako naruszenie prawa, popełnione w procesie jej wydawania, a następnie: dokonania ich kwalifikacji w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. mając na uwadze, że ta sama okoliczność nie może równocześnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu różne podstawy określone w ww. przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2806/14).
Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w kontekście badanej przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa.
Powtórzmy - zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela część orzecznictwa.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje jednak, że organ rozważył ocenę kontrolowanej w postepowaniu nieważnościowym decyzji li tylko z punktu widzenia wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zbadał kontrolowanej decyzji właściwie przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie rozważył wady, wymienianej w art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a. obok rażącego naruszenia prawa, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zarzut ten pośrednio sformułowano w skardze.
Lakoniczne zdanie kończące uzasadnienie zaskarżonej decyzji o tym, że organ nie stwierdził także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie poddaje się weryfikacji dla sądowej oceny zasadności tego stanowiska organu.
Orzekając jak w zaskarżonej decyzji, organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych. W szczególności art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś co najmniej przedwcześnie, bo bez przeprowadzenia pełnej oceny stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności uzasadniającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.
Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Dokona szczegółowej oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym pod kątem zaistnienia wszystkich wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Omówi to w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które będzie spełniało wymogi normy art. 107 § 3 k.p.a.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając końcowego wyniku rozpoznania przez organ wniosku skarżącego, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).