Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] maja 2004 r. P. M. - mąż R. M. (zwana dalej: "skarżąca", "strona") będącej stroną w niniejszym postępowaniu, wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów rolnych, do którego załączył małżeńską umowę majątkową, ustanawiającą rozdzielność majątkową pomiędzy małżonkami. Wniosek zawierał zgodę skarżącej na wpis męża do ewidencji producentów rolnych. Na podstawie powyższego organ wydał P. M. zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego.
W dniu [...] października 2004 r. również skarżąca złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, załączając do niego umowę majątkową małżeńską ustanawiającą rozdzielność majątkową. Wniosek ten nie zawierał zgody jej współmałżonka na wpis do ewidencji.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji"), uznając gospodarstwo prowadzone przez stronę za odrębne, wydał w dniu [...] października 2004 r. zaświadczenie nr [...] o nadaniu jej numeru identyfikacyjnego. Strona została zarejestrowana w ewidencji producentów pod nr [...].
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 13 ust. 1, art. 12 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, zwana dalej: "ustawą o krajowym systemie ewidencji") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 276 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o anulowaniu numeru identyfikacyjnego nadanego R. M. zaświadczeniem z dnia [...] października 2004 r. oraz odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.
Uzasadniając powyższe organ I instancji wyjaśnił, iż w ramach wszczętych postępowań w sprawie przyznania płatności w latach 2005-2010, zebrany został materiał dowodowy podważający fakt prowadzenia przez stronę gospodarstwa rolnego, odrębnego od gospodarstwa rolnego jej współmałżonka. Okoliczność tę potwierdza zawiązanie przez małżonków M. (pomiędzy sobą lub też pomiędzy jednym z małżonków, a spółką, której wspólnikiem jest drugi z małżonków) szeregu spółek (w tym cywilnych, które nie posiadają gospodarstwa) w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wykonywanie zabiegów agrotechnicznych zarówno dla strony, jak i dla jej wspomnianych wyżej spółek, powierzone zostało spółce [...], a w późniejszym czasie podmiotowi M. P. [...], które są własnością jej małżonka.
Organ I instancji stwierdził, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer ten nadawany jest temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazi pisemną zgodę. Tym samym o nadaniu numeru identyfikacyjnego decyduje m.in. istnienie stosunku małżeństwa oraz zgoda współmałżonka na nadanie numeru identyfikacyjnego małżonkowi, który złożył wniosek o wpis.
W chwili nadania numeru identyfikacyjnego stronie organ nie posiadał wiedzy o charakterze prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje natomiast, że prowadzone jest ono przez małżonków wspólnie, bowiem korzystają oni z tej samej siły roboczej, sprzętu technicznego, maszyn, narzędzi i środków produkcji. Wniosek strony o wpis do ewidencji producentów rolnych poświadczał nieprawdę, co powoduje, że wydane na jego podstawie zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego było wadliwe i jako takie powinno zostać usunięte z obrotu prawnego.
W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wskazała, iż postępowanie w sprawie wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych zostało zakończone czynnością materialno-techniczną z dnia [...] października 2004 r. Zaskarżoną obecnie decyzją organ próbuje anulować nadanie numeru identyfikacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego wpisu. Czynność materialno-techniczna nadania numeru identyfikacyjnego chroniona jest zasadą res iudicata. Nie istnieje zaś przepis prawa pozwalający na jej wzruszanie, na wznowienie postępowania w takiej sprawie lub stwierdzenie nieważności czynności. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że numer identyfikacyjny producentowi rolnemu nadaje się jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów, zaś w przypadku małżonków numer identyfikacyjny nadaje się temu z nich, co do którego drugi współmałżonek wyraził pisemną zgodę. Tym samym małżonkowie powinni otrzymać jeden numer identyfikacyjny niezależnie od tego, czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, czy nie. Wydanie zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym stanowi potwierdzenie, że podmiot ubiegający się o jego wydanie zgłosił się do organu jako producent rolny i posiadacz gospodarstwa rolnego. Organ nadający numer ewidencyjny nie prowadzi postępowania dowodowego co do prawdziwości danych zawartych we wniosku, bada jedynie spełnienie warunków określonych przepisami prawa.
Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji, iż podstawą anulowania numeru identyfikacyjnego nadanego stronie jest okoliczność posiadania przez jej małżonka odrębnego numeru identyfikacyjnego, na który wyraziła ona zgodę. Istniejąca zaś pomiędzy małżonkami rozdzielność majątkowa małżeńska oraz posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego, nie uprawnia małżonka do uzyskania odrębnego wpisu w ewidencji producentów rolnych. Wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym brak jest przepisu prawa, który pozwalałby w tożsamej sytuacji uwzględnić wniosek producenta o wpis do ewidencji i nadanie numeru ewidencyjnego. Zasadą jest bowiem, że wszelkie świadczenia z tytułu uczestnictwa w programach obejmują również prowadzącego gospodarstwo rolne współmałżonka rolnika.
W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu podniosła, iż decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, wydane bowiem zostały bez podstawy prawnej. Postępowanie o wpis do ewidencji kończy się albo jego dokonaniem i nadaniem numeru identyfikacyjnego albo odmową wpisu. Pierwsze rozstrzygnięcie ma formę czynności materialno-technicznej, drugie decyzji administracyjnej. Brak jest przepisów regulujących procedurę anulowania nadanego numeru, czy wykreślenia producenta rolnego z ewidencji, do której został już wpisany.
Skarżąca zwróciła również uwagę, iż zaskarżona decyzja wydana została po ponad sześciu latach od dnia wpisu i nadania numeru identyfikacyjnego. Od tego czasu wystąpił szereg zdarzeń faktycznych podlegających odzwierciedleniu w krajowym systemie ewidencji, bowiem zaciągnięte zostały wieloletnie zobowiązania, realizacji których skarżąca nie zakończyła.
Wskazała także, że ustawa o krajowym systemie ewidencji rozróżnia dwie instytucje - wpis do ewidencji i nadanie numeru identyfikacyjnego, a organy obu instancji próbują anulować nadanie numeru ewidencyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego dokonanego wpisu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 782/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany też WSA), po rozpoznaniu skargi strony stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.
Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia WSA za prawidłowe uznał stanowisko organu, zgodnie z którym posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego ze strony współmałżonka producenta rolnego, który wpisany jest do ewidencji producentów i legitymuje się numerem identyfikacyjnym, nie uprawnia współmałżonka posiadającego oddzielne gospodarstwo rolne, jako jego majątek osobisty, do ubiegania się o wpis do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Podzielił także pogląd organu, iż art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego współmałżonków.
Nie mniej WSA ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów są obarczone wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest bowiem podstawy prawnej do orzekania przez organ w kwestii wyeliminowania błędnego (nieprawidłowego) wpisu figurującego w ewidencji producentów i anulowania czynności polegającej na nadaniu numeru identyfikacyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Wyjaśnił w tym zakresie, że ustawa o krajowym systemie ewidencji nie reguluje wprost kwestii wyeliminowania błędnego (wadliwego) wpisu. Nie wyklucza to jednak możliwości podjęcia przez organ czynności zmierzających do skutecznej weryfikacji takiego wpisu. Działania "naprawcze organu" powinny ograniczyć się do wykreślenia skarżącej z ewidencji producentów, anulowania czynności związanej z nadaniem numeru ewidencyjnego i pisemnego powiadomienia o tym strony. Dotychczasowy wpis należy usunąć w drodze czynności materialno-technicznej, zawiadamiając stronę o wykreśleniu jej z ewidencji producentów oraz o anulowaniu nadanego numeru identyfikacyjnego. Organ nie może negatywnie załatwić wniosku o wpis decyzją odmowną z tego powodu, że małżonek skarżącej podlega wpisowi do ewidencji producentów i posiada nadany wcześniej numer identyfikacyjny.
Pomimo wydania zaskarżonych decyzji wciąż aktualny w obrocie pozostaje wpis skarżącej do ewidencji producentów dokonany w dniu [...] października 2004 r. Za zasadne WSA uznał stanowisko strony, iż anulowanie (uchylenie) nadanego jej numeru jest równoznaczne z uchyleniem czynności wpisu do ewidencji, co w efekcie powoduje wykreślenie z ewidencji producentów. Wniosek taki wynika nie tylko z faktu, że anulowanie numeru i uchylenie czynności wpisu określają dwa różne zachowania organu, wymagające podjęcia odmiennych działań. Potwierdza to także wiele regulacji ustawy o krajowym systemie ewidencji, np. art. 12 ust. 1, wyraźnie odróżniający czynność dokonania wpisu od czynności nadania numeru, która jest następstwem pierwszej z nich.
Również art. 13 ust. 1 ww. ustawy, na mocy którego organ odmawia wpisu do ewidencji producentów, a nie odmawia nadania numeru identyfikacyjnego, czy też art. 7, w którym wśród szeregu obligatoryjnych danych jakie winny znaleźć się w ewidencji wymienia się i te dotyczące numeru identyfikacyjnego. Poprzestanie na anulowaniu (uchyleniu) numeru budzi wątpliwości, co do losów pozostałych danych wpisu do ewidencji producentów. Wpis skarżącej do ewidencji nadal istnieje i wciąż jest ona wpisanym do niej producentem rolnym. Samo bowiem "anulowanie" nadanego numeru identyfikacyjnego nie pozbawiło jej statusu producenta rolnego wynikającego ze stosownej rejestracji. Skoro zaś tak, to organy obu instancji w sposób nieuprawniony skorzystały z art. 13 ust. 1 ustawy, odmawiając skarżącej wpisu do ewidencji producentów.
Co więcej, skarżąca nadal jest producentem rolnym wpisanym do ewidencji, który posiada wspólny ze swoim małżonkiem numer identyfikacyjny. Za nieuprawniony uznał pogląd organów, że nadanie producentowi numeru identyfikacyjnego dokonuje się w drodze zaświadczenia, które nie nosi waloru ostateczności.
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 2426/13 Naczelny Sąd Administracyjny (zwany także NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.
NSA ocenił, iż WSA w sposób nieuprawniony zawęża zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, jedynie do przypadków rozpoznawania wniosków o wpis do ewidencji producentów. Analiza art. 11 - 14 ustawy o krajowym systemie ewidencji prowadzi do odmiennych wniosków niż wysunął WSA. Należy bowiem przyjąć, że tam, gdzie działania organów są zgodne z wolą strony, a więc nie ma obawy, że zostanie ona pozbawiona ochrony swoich praw, ustawodawca dopuszcza w sposób dorozumiany załatwianie spraw w formie czynności materialno – technicznych, natomiast w pozostałych przypadkach – w formie decyzji, jako najbardziej zapewniającej stronie ochronę jej interesów prawnych. Ww. pogląd znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się w nim, że wpis oraz jego zmiana (włącznie z wykreśleniem), dokonywany na wniosek producenta rolnego, następuje w formie czynności materialno – technicznych, natomiast weryfikacja wadliwego wpisu, jeśli zostaną ujawnione okoliczności określone w art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, następuje w formie decyzji odmawiającej wpisu, po uprzednim, jak wskazują organy wykreśleniu (anulowaniu, cofnięciu, uchyleniu, itp.) nadanego wcześniej numeru identyfikacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 108/14; z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2419/13; z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1429/12; z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 465/11).
Stanowisko to jest uwarunkowane przede wszystkim tym, że obowiązujące procedury administracyjne nie przewidują weryfikacji wadliwych czynności materialno – technicznych w sposób wskazany przez WSA. Zauważył, iż tzw. czynności materialno – techniczne (rozumiane jako działanie organów administracji oparte na wyraźnej podstawie prawnej, wywołujące konkretne skutki prawne) są przejawem wykonywania prawa, co oznacza, że załatwianie spraw w tej formie jest możliwe jedynie wówczas, gdy zastosowanie prawa materialnego wynika wprost z przepisu i nie wymaga rozstrzygania co do jego treści.
Stąd też, wbrew stanowisku WSA, nie można utożsamiać czynności wpisu do ewidencji producentów z czynnością wykreślenia wpisu z tej ewidencji na skutek ujawnienia sprzeczności między danymi zawartymi w systemie ewidencji a stanem faktycznym. Wówczas, organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym obowiązuje zasada załatwiania spraw w formie decyzji, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
W procesie decyzyjnym istotną rolę odgrywa element jawności do tego procesu, co pozwala na pełne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zapewnienie stronie pełnej ochrony jej praw, przewidzianej w k.p.a. Takich możliwości nie dają czynności materialno – techniczne. Z tego też powodu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że procedury decyzyjne są czasochłonne i pracochłonne, w przeciwieństwie do czynności materialno-technicznych, ani to, że w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obie formy załatwienia sprawy podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W pierwszej kolejności strona powinna mieć możliwość obrony swoich praw w zakresie przewidzianym w k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności na drodze sądowoadministracyjnej. Nie chodzi bowiem o ochronę jako taką, ale o zapewnienie stronie pełniej ochrony jej interesów prawnych na najwcześniejszym etapie postępowania.
Zatem stwierdzenie przez organ, że wbrew obowiązującym przepisom prawa, skarżąca została wpisana do ewidencji producentów a jednocześnie nadano jej numer identyfikacyjny (czynnością materialno – techniczną), mimo że numer taki wcześniej został nadany także jej mężowi, obligowało organ do podjęcia działań w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. do posiadania przez małżonków jednego numeru identyfikacyjnego. Mogło to nastąpić jedynie przez odmowę wpisu, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, po uprzednim anulowaniu nadanego stronie numeru identyfikacyjnego.
W konsekwencji NSA uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodne z prawem, a co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia przez WSA ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Jak wcześniej zostało wskazane w stanie sprawy istniała podstawa prawna do wydania przedmiotowych decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez organ odwoławczy skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 2426/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.
W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z przyjętych w ustawie o krajowym systemie ewidencji rozwiązań prawnych wynika, że wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (art. 11 ust. 1). Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1). Kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 1).
Następnie kierownik biura powiatowego Agencji wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 2). Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 2, jest wydawane niezwłocznie po dokonaniu wpisu do ewidencji producentów, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wpis do ewidencji producentów (art. 13 ust. 3). Producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 11 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany (art. 14 ust. 1). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się na formularzu wniosku o wpis do ewidencji producentów (art. 14 ust. 2).
Art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji stanowi, że w przypadku małżonków (...) nadaje się jeden numer identyfikacyjny, temu z małżonków, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę.
Zauważyć należy, że ww. przepis podlegał ocenie w zakresie zgodności z Konstytucją. W wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12 (Dz. U. z 2013, poz.1537) Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, że "Art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz.
86) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji."
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Orzekając o odroczeniu mocy obowiązującej orzeczenia Trybunał podniósł, że wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w zakwestionowanym zakresie nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP. Niezbędna jest w tym zakresie interwencja ustawodawcy. Oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, z uwzględnieniem niniejszego wyroku, niezbędne jest bowiem zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, a w szczególności przyznanie kompetencji kontrolnych właściwemu organowi w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru ewidencyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji przy przyznawaniu konkretnych płatności.
Tak więc, wobec obowiązującego (w dacie wydawania decyzji) art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, w razie ujawnienia posiadania przez małżonków (bez względu na łączący ich ustrój majątkowy oraz ilości i sposób prowadzenia gospodarstw rolnych) dwóch numerów identyfikacyjnych organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z tych numerów. Ustawa nie wskazuje, w jakim trybie ma to nastąpić, co może budzić pewnego rodzaju wątpliwości i pytania czy regulacja jest dostateczna, czy też może mamy do czynienia z luką prawną podlegającą usunięciu wyłącznie w drodze działań legislacyjnych.
Analiza przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów wskazuje, że małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny bez względu na to, czy posiadają oni oddzielne gospodarstwa rolne oraz niezależnie od tego, jaki ustrój majątkowy ich obowiązuje. W sytuacji, gdy jeden z małżonków posiada już numer identyfikacyjny to uniemożliwia to przyznanie takiego numeru drugiemu z małżonków nawet wówczas gdy posiada on osobne gospodarstwo rolne jako majątek odrębny. Dotyczy to nawet sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji, gdyż nadal pozostają oni w związku małżeńskim. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 886/11, z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 94/10, z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II GSK 802/09, z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 23/09 i z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1092/08. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu [...] maja 2004 r. P. M. - mąż skarżącej złożył w organie I instancji wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych. Do wniosku załączył małżeńską umowę majątkową z dnia [...] czerwca 1998 r. akt notarialny Repertorium A nr [...], ustanawiającą rozdzielność majątkową pomiędzy małżonkami. Wniosek zawierał zgodę skarżącej na wpis męża do ewidencji producentów rolnych. Bezspornym jest także fakt, że w dniu [...] października 2004 r. również skarżąca złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, załączając do niego umowę majątkową małżeńską ustanawiającą rozdzielność majątkową. Wniosek ten nie zawierał zgody jej współmałżonka na wpis do ewidencji. Na podstawie ww. wniosku organ I instancji wydał R. M. zaświadczenie z [...] października 2004 r. o nadaniu numeru identyfikacyjnego.
Wskazane zaświadczenie zostało anulowane decyzją organu I instancji z [...] lutego 2011 r., którą także odmówiono stronie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim i nie prowadzi odrębnego od męża gospodarstwa rolnego.
W ocenie Sądu w świetle przedstawionych wyżej rozważań NSA, stwierdzenie przez organ, że wbrew obowiązującym przepisom prawa, skarżąca została wpisana do ewidencji producentów a jednocześnie nadano jej numer identyfikacyjny (czynnością materialno – techniczną), mimo że numer taki wcześniej został nadany także jej mężowi, obligowało organ do podjęcia działań w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. do posiadania przez małżonków jednego numeru identyfikacyjnego. Mogło to nastąpić jedynie przez odmowę wpisu, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, po uprzednim anulowaniu nadanego skarżącej numeru identyfikacyjnego.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art.
12. Przepis nie precyzuje czy odmowa wpisu do ewidencji producentów może nastąpić tylko przy rozpoznawaniu wniosku o wpis do ewidencji producentów czy też, gdy okaże się, że wpisu dokonano wadliwie. Z uwagi na fakt, iż ustawa o krajowym systemie ewidencji wyraźnie nie przewiduje możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wpisu w formie bezdecyzyjnej, należy przyjąć, że art. 13 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do obu tych przypadków. W każdym z tych przypadków organ jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze władczym i zarazem kształtującym sytuację prawną strony.
Nie można też podzielić poglądu, że nadanie numeru identyfikacyjnego i wpis do ewidencji producentów, jak podnosi strona, to dwie niezależne czynności. Do takiego twierdzenia nie daje podstaw chociażby treść art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji, z którego wynika, że między tymi czynnościami istnieje ścisła współzależność, polegająca na tym, że wygenerowanie numeru identyfikacyjnego zależy od tego czy zostanie dokonany wpis do ewidencji producentów. Numer ten jest nadawany jednocześnie, a więc z chwilą wpisu do ewidencji producentów.
W wyniku podjętego przez organ rozstrzygnięcia został osiągnięty cel ustawy o systemie ewidencji – przestał być aktywny numer identyfikacyjny nadany jako drugi dla małżonków M. W sprawie w istocie chodziło o to, aby niewłaściwie nadany skarżącej (w dacie nadania) numer identyfikacyjny przestał być aktywny, a tym samym, aby nie można było posługiwać się nim w kontaktach z Agencją.
W związku z wywodami strony skarżącej w zakresie zmiany przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji (z dniem 1 stycznia 2015 r.), wyjaśnić należy, że wprawdzie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. (Dz.U.2013.1537) Trybunał Konstytucyjny orzekł w pkt I, że: "Art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2000 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz.
- 86) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne:
- a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji,
- b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji." - jednak w pkt II wyroku orzekł, że: "Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.", (tj. od 13 grudnia 2013 r.).
Oznacza to, po pierwsze, że w okresie do 13 czerwca 2015 r. przepis ten jest nadal przepisem obowiązującym i musi być stosowany (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 2430/13). Podobny pogląd wyrażono w wyroku tego Sądu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 108/14, w którym potwierdzono też, że z omawianego przepisu wynika, iż "w przypadku małżonków (...) nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer nadaje się temu z małżonków (...), co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę".
Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W 2004 r. organy administracji błędnie wpisały R. M. do ewidencji producentów rolnych i nadały jej numer identyfikacyjny. Nie miała ona bowiem wymaganej zgody współmałżonka. Organy prawidłowo zatem, w formie decyzji administracyjnej, anulowały wadliwy wpis i błędne nadanie numeru identyfikacyjnego.
Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie znalazł więc podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazywanych w skardze przepisów prawa.
Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.