Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 46/22

Uzasadnienie

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) z 17 listopada 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako: Wojewoda, organ I instancji) z 23 lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie lotniska.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy:

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia 21 grudnia 2020 r., znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn.: "Rozbudowa Portu Lotniczego [...] (EPRA) w zakresie budowy samochodowych dróg technicznych i patrolowych, ogrodzenia oraz świetlnego systemu podejścia wraz z budową, przebudową i rozbiórką niezbędnej infrastruktury towarzyszącej oraz rozbiórką istniejącej zabudowy" (dalej: decyzja lokalizacyjna). Decyzji tej został nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie ostateczną decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. znak: [...] utrzymano w mocy decyzję Wojewody z 21 grudnia 2020 r. w części dotyczącej m.in. przedmiotowej nieruchomości.

Na mocy wyżej wymienionych decyzji zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w obrębie [...] [...], arkusz 1, gmina [...], powiat [...], oznaczonej jako działka numer [...], na działki o numerach: [...] i [...]. Działka numer [...] o powierzchni 0,1489 ha stała się własnością Skarbu Państwa z dniem 21 lipca 2021 r., zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1079, dalej: specustawa lotniskowa).

Nieruchomość oznaczona jako działka numer [...] (z której wydzielona została działka nr [...]) stanowiła własność R. B. (dalej: skarżący, strona), zgodnie z treścią księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

Decyzją z 23 lipca 2021 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 22 ust. 1, ust. 6, art. 23, art. 20 oraz art. 31 ust. 1 specustawy lotniskowej, ustalił odszkodowanie na rzecz strony w kwocie 622.051 zł za nieruchomość zabudowaną, stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,1489 ha, położoną w obrębie [...] [...], arkusz 1, gmina [...], powiat [...], która stała się własnością Skarbu Państwa, zgodnie z decyzją lokalizacyjną oraz decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. znak: [...]. Jednocześnie orzeczono, że zapłata odszkodowania przez Wojewodę [...] nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 7 marca 2021 r., w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej zabudowanej, będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego, na kwotę 622.051 zł, w tym wartość rynkową gruntu na kwotę 123.504 zł, wartość odtworzeniową części składowych na kwotę 498.547 zł (w tym wartość budynku mieszkalnego na kwotę 257.633 zł, wartość pozostałych budowlanych części składowych na kwotę 230.336 zł i wartość nasadzeń na kwotę 10.578 zł).

Wojewoda uznał, że wycena nieruchomości została sporządzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.

z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie RM z 2004 r.).

W ocenie organu I instancji operat szacunkowy w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym, a ustalenia zawarte w jego treści zachowują wewnętrzną spójność i logikę.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie (uzupełnione pismem z 14 października 2021 r.) wskazując, że operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie może być podstawą ustalenia odszkodowania, ponieważ zawiera wiele błędów. Skarżący w odwołaniu wskazał, że zbyt ogólnikowo została w nim przedstawiona analiza rynku, niedokładnie określono przeznaczenie działki, nie przedstawiono też pełnego opisu nieruchomości przyjętych do porównań. Wątpliwości skarżącego budzi również porównanie gruntów przeznaczonych pod budowę lotniska z gruntami drogowymi oraz nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych.

W jego ocenie w operacie nieprawidłowo opisano cechy różnicujące oraz błędnie oszacowano wartość nasadzeń owocowych i ozdobnych. Zastrzeżenia strony budzi także brak ekspertyzy technicznej i to, w jaki sposób rzeczoznawca majątkowy określił zużycie techniczne części składowych nieruchomości.

Decyzją z 17 listopada 2021 r. Nr [...] Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił treść przepisów art. 9 ust. 1 i ust. 2, art. 21, art. 23 ust. 1, art. 22 ust. 6 specustawy lotniskowej i wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1489 ha, położonej w obrębie [...] [...], gminie [...], powiecie [...], stanowi operat szacunkowy z 7 marca 2021 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I. C. (uprawnienia nr [...]).

Biegła przedstawiła w operacie opis zabudowań znajdujących się na ww. nieruchomości wraz z roślinnymi nasadzeniami. Ustaliła, że na dzień 21 grudnia 2020 r. przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 24 marca 2000 r., przedmiotowa działka położona była na terenach przeznaczonych pod zabudowę. W studium wskazano również, że jest to teren, na którym występują ograniczenia w zabudowie w strefie uciążliwości hałasowej od lotniska powyżej 65dB.

Biegła przeprowadziła analizę transakcji sprzedaży nieruchomości zabudowanych budynkami zagrodowymi i gruntów budowlanych na obszarze gminy [...] w okresie od marca 2019 r. do dnia wyceny oraz transakcji wykupionych pod lotniska na obszarze rynku krajowego, a także przeznaczonych pod drogi publiczne na obszarze rynku regionalnego, tj. województwa [...] w okresie od drugiej połowy 2018 r. do dnia sporządzenia wyceny.

Przeprowadzona analiza pozwoliła na stwierdzenie, że nie odnotowano transakcji nieruchomościami wykupionymi pod lotniska, w związku z czym w celu przeprowadzenia analizy zasady korzyści przyjęto transakcje nieruchomościami drogowymi, które uznano za nieruchomości o podobnym przeznaczeniu z uwagi na ich wykorzystywanie do celów komunikacyjnych. Ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 35 zł/m2 do 65 zł/m2. Z kolei ceny nieruchomości budowlanych kształtowały się w przedziale od 53,34 zł/m2 do 96,34 zł/m2. Z tego też względu określono wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę.

W związku z brakiem w badanym okresie transakcji nieruchomościami o podobnym stopniu zagospodarowania, posłużono się podejściem kosztowym, określając wartość nieruchomości jako sumę wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej części składowych. Oszacowania wartości rynkowej gruntu dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

W tym celu biegła ustaliła, że ceny nieruchomości budowlanych zależały od następujących cech rynkowych: lokalizacja (waga 28%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 14%), stopień uzbrojenia terenu (waga 24%), powierzchnia działki (waga 16%), dostępność komunikacyjna (waga 13%) i warunki zagospodarowania działki (waga 5%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując każdą z nich. Jednocześnie biegła szczegółowo opisała w operacie nieruchomości przyjęte do porównania. W dalszej kolejności scharakteryzowano przedmiotową nieruchomość oraz nieruchomości porównawcze z przedstawieniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Pozwoliło to na określenie wartości rynkowej 1 m2 nieruchomości na kwotę 87,31 zł, a całej powierzchni gruntu na kwotę 130.004,59 zł. Biegła wskazała, że szacowana nieruchomość posiada cechę obniżającą jej wartość, której nie posiadają wszystkie nieruchomości będące w obrocie, tj. położona jest na terenach uciążliwości hałasowej od lotniska. W związku z tym oszacowaną wartość skorygowano współczynnikiem eksperta 0,95, co pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu na kwotę 123.504 zł.

W operacie określono również wartość części składowych gruntu na kwotę 498.547 zł, w tym wartość budynku mieszkalnego na kwotę 257.633 zł, wartość pozostałych składników budowlanych na kwotę 230.336 zł, a wartość nasadzeń na kwotę 10.578 zł. Łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została więc określona na kwotę 622.051 zł i w takiej też kwocie Wojewoda ustalił wysokość odszkodowania na rzecz skarżącego.

Oceniając operat szacunkowy z 7 marca 2021 r. Minister przedstawił brzmienie przepisów u.g.n., tj. art. 134 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 135 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, oraz § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z 2004 r. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Opinia biegłego jest jasna, spójna, logiczna i czytelna, co oznacza, że wartość przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości została wyceniona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Dla wyceny nieruchomości nie mają znaczenia kwestie, że do operatu nie dołączono decyzji lokalizacyjnej czy też zaświadczenia z urzędu gminy dotyczącego przeznaczenia działki. Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem zobowiązany do załączania do operatu wszystkich dokumentów, na których bazował przy sporządzaniu wyceny. Minister podkreślił, że decyzja lokalizacyjna znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy oraz wśród źródeł informacji w pkt 3.3. operatu szacunkowego. Podobnie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Do operatu szacunkowego załączono również kopię mapy z projektem podziału.

W kwestii zarzutu nieprecyzyjnego określenia przeznaczenia nieruchomości Minister wskazał, że kwestią bezsporną jest, że wyceniania nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową nie tylko z uwagi na fakt określenia przeznaczenia w studium, ale także z uwagi na jej faktyczny sposób użytkowania (zabudowana budynkiem mieszkalnym). Do porównania zostały również przyjęte nieruchomości przeznaczone pod zabudowę, położone w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowo-zagrodowej, z korzyścią dla skarżącego.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem dotyczącym ogólnikowego określenia analizowanego rynku, ponieważ został on szczegółowo omówiony na stronie 18 operatu szacunkowego.

Odnosząc się zaś do kwestii zastosowania metody odtworzeniowej przy wycenie, procedura taka wynika wprost z art. 135 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Biegła jasno wskazała w operacie szacunkowym, że na analizowanym rynku nie znalazła nieruchomości podobnych do wycenianej, tj. o porównywalnych częściach składowych, co było powodem zastosowania tej metody wyceny i określenia wartości nieruchomości jako sumy wartości gruntu i wartości odtworzeniowej części składowych.

Minister nie zgodził się również się z zarzutami dotyczącymi niepełnych opisów nieruchomości przyjętych do porównań. Dokładny opis nieruchomości, które ostatecznie zostały przyjęte do wyceny, został zawarty na str. 22 operatu szacunkowego i umożliwia ustalenie kryteriów określonych przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby oceny ich uwarunkowań. Tabela nieruchomości porównawczych, zamieszczona na stronie 19 operatu, zawiera wszystkie niezbędne dane pozwalające na jednoznaczną identyfikację nieruchomości przyjętych do porównania, takie jak: powiat, gminę oraz datę transakcji. Procedura postępowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego narzuca utworzenie zbioru co najmniej trzech transakcji dotyczących nieruchomości podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny wraz z ich niezbędną charakterystyką. Dla potrzeb wyceny nie jest niezbędne dokonanie szczegółowego opisu wszystkich nieruchomości uwzględnionych w materiale porównawczym, które posłużyły do analizy rynku, zwłaszcza że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z metodą porównywania parami.

Minister uznał, że rzeczoznawca majątkowy, jako posiadający wiadomości specjalne, jest uprawniony do samodzielnego określenia zużycia technicznego części składowych, nie przekracza to jego uprawnień. Dlatego nie jest w tej materii konieczna oddzielna opinia biegłego o innej specjalizacji.

Ustosunkowując się do zarzutów braku uwzględnienia kosztów dodatkowych, tj. kosztów dokumentacji i nadzoru, Minister zauważył, że w założeniach wyjściowych do określenia wartości odtworzeniowej budynku mieszkalnego uwzględniono koszty dokumentacji i nadzoru budowlanego, a także wskaźnik regionalny dla województwa mazowieckiego wynoszący 1,005 (str. 24 operatu).

W kwestii zarzutu błędnego oszacowania składników roślinnych zaznaczono, że wybór źródeł merytorycznych, w tym opracowań służących wycenie składników roślinnych, pozostawiony jest kompetencji rzeczoznawcy majątkowego (str. 30 operatu).

Minister uznał za niezasadny zarzut braku aktualności cen i materiałów budowlanych i nieruchomości, powołując się na przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., stanowiący o możliwości wykorzystania przedmiotowego operatu szacunkowego przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W odniesieniu do zarzutu pominięcia w wycenie faktu, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona była działalność gospodarcza organ II instancji podniósł, że nie została ona udokumentowana ani przez dotychczasowego właściciela, ani w operacie szacunkowym, ani też w protokole z oględzin z 15 lutego 2021 r.

Minister stwierdził również, że skarżący nie załączył do odwołania żadnego dowodu świadczącego o wadliwości przedmiotowego operatu szacunkowego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego pojęciu słusznego odszkodowania, naruszającego zasadę "sprawiedliwej równowagi" i naruszającego co do istoty prawo własności skarżącego do nieruchomości, stanowiącej działkę nr 27/18 o powierzchni 0,1489 ha, położoną w obrębie 0006 Kiedrzyn, gmina Gózd,
3. 2) art. 150 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. poprzez bezpodstawne zaniechanie oszacowania rynkowej wartości nieruchomości i oszacowanie znajdujących się na niej budynków metodą odtworzeniową bez właściwej do tego podstawy prawnej,
4. 3) art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości, które nie spełniają kryteriów bycia "nieruchomościami podobnymi",
5. 4) art. 155 ust. 1 u.g.n. poprzez oszacowanie nieruchomości z pominięciem wykorzystania niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach, w szczególności poprzez pominięcie faktu prowadzenia na niej działalności gospodarczej przez skarżącego,
6. 5) art. 23 ust. 1 specustawy lotniskowej poprzez określenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w sposób odmienny od stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego przez właściwego wojewodę oraz niezgodnie z jej wartością z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania oraz poprzez przyznanie odszkodowania, które pogorszy warunki mieszkaniowe dotychczasowego właściciela,
7. 6) § 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez zaniechanie dokonania pozyskania cen transakcyjnych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości;
8. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
9. 1) niezebraniu pełnego stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu pełnego materiału dowodowego oraz niedokonaniu przez organy administracji właściwej oceny materiału dowodowego zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 77 ust. 1 i art. 107 ust. 3 w związku z art. 140 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie właściwie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim operatu szacunkowego,
10. 2) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo wskazania w odwołaniu rażącej wadliwości postępowania przed organem I instancji oraz konieczności uzupełnienia materiału dowodowego.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" pozostawił skargę do uznania Sądu (oświadczenie złożone na rozprawie 21 lipca 2022 r. k. 157v).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wydana przez organ I instancji i utrzymana przez organ odwoławczy decyzja w zakresie ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie specustawy lotniskowej jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 specustawy lotniskowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego zatwierdza się projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stanowią linie podziału nieruchomości.

Z kolei art. 21 tej ustawy stanowi, iż z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 22, nieruchomości, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku, gdy zakładającym lotnisko albo zarządzającym lotniskiem jest organ tej jednostki samorządu terytorialnego albo jej samorządowa jednostka organizacyjna.

Art. 22 ust. 6 specustawy lotniskowej stanowi zaś, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 21, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego przez właściwego wojewodę oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do lokali mieszkalnych ustalona wartość odszkodowania nie może pogorszyć warunków mieszkaniowych dotychczasowego właściciela (art. 23 ust. 1 specustawy lotniskowej).

Cytowane odesłanie do u.g.n. zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem uzgodnień, czy rokowań prowadzonych na podstawie przepisów u.g.n. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania.

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie z kolei z art. 135 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, jak również upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi, co wymaga zaznaczenia, dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.).

Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, ponieważ ostatecznie to organ administracji rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1999/00, LEX nr 81989).

Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Taka ocena, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została przeprowadzona i na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę I. C. z 7 marca 2021 r. organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie za nieruchomość nr [...] o powierzchni 1489 m2, położoną w miejscowości [...], gmina [...], a organ odwoławczy, w ramach kontroli instancyjnej, jak również własnych ustaleń merytorycznych, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przez Ministra art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania jej temu organowi do ponownego rozpoznania.

Sąd podziela ocenę ww. operatu dokonaną przez organy co do ustaleń i wniosków końcowych, uznając je za kompletne, wiarygodne i rzetelne. Sporządzony operat, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia RM z 2004 r., zawiera informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

W przedmiotowej sprawie biegła wskazała (str. 9-13 operatu szacunkowego), że wyceniana nieruchomość położona jest tuż za granicami miasta [...], a jej bezpośrednie sąsiedztwo stanowiła rozproszona zabudowa mieszkaniowo - zagrodowa oraz działki niezabudowane użytkowane rolniczo. Działka nr [...] miała kształt czworokąta, zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o konstrukcji tradycyjnej murowanej, jednokondygnacyjnym, niepodpiwniczonym, ze strychem nieużytkowym o powierzchni użytkowej 70,13 m2, budynkiem gospodarczym o konstrukcji tradycyjnej murowanej o powierzchni zabudowy 59 m2 oraz budynkiem gospodarczym - stodołą o konstrukcji tradycyjnej murowanej o powierzchni zabudowy 144 m2. Wszystkie budynki znajdujące się na działce nr [...] oraz pozostałe części składowe gruntu i nasadzenia roślinne zostały szczegółowo opisane w operacie na stronach od 9 do 14.

Biegła w operacie szacunkowym (str.

16) uzasadniła zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie wyliczenia wartości szacowanej nieruchomości metodą odtworzeniową. Zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. stwierdziła, że analiza rynku nieruchomości gruntowych o tym samym charakterze co szacowana nieruchomość wykazała brak w badanym okresie w obrocie nieruchomości o podobnym stopniu zagospodarowania działki. Stąd określenie jej wartości jako sumy wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej części składowych. Nie można więc skutecznie podnosić, że biegła dokonała szacunku przedmiotowej nieruchomości bez podstawy prawnej, czym naruszyła art. 150 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. Sąd stwierdza, że wybór metody szacowania został przez rzeczoznawcę I. C. uzasadniony w stopniu przekonującym, a kolejne etapy szacunku, zawarte w spornym operacie, są przedstawione logicznie i czytelnie.

Do określenia wartości nieruchomości gruntowej, będącej przedmiotem wyceny, biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.).

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Do określenia wartości odtworzeniowej części składowych gruntu biegła zastosowała podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową, zgodnie z § 21 ust. 2 i § 23 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r. (str. 17, str. 24-31 operatu szacunkowego). W ocenie Sądu przedstawienie metodologii szacunku w tym zakresie jest jasne, przejrzyste i logiczne.

Sąd nie dostrzegł w sprawie niniejszej uchybień ani w dokonanym wyborze nieruchomości podobnych, ani w określeniu ich cech charakterystycznych. Podkreślenia wymaga, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca majątkowy. Tak samo jeśli chodzi o dobór nieruchomości podobnych przyjętych do porównania oraz cech korygujących mających wpływ na wartość nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak i standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania nie tylko swojej wiedzy specjalistycznej, ale i dołożenia należytej staranności.

W świetle powyższych wywodów w zakresie znaczenia w niniejszej sprawie wiadomości specjalnych i pozycji rzeczoznawcy majątkowego niezasadne są wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez kwestionowanie doboru nieruchomości podobnych. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez skarżącego – osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Wprawdzie strona w piśmie procesowym z 17 maja 2022 r. (k. 71-72 akt sądowych) wnosiła o dopuszczenie dowodu z analizy cenowej rynku gruntów o przeznaczeniu budowlanym lub rolnym z możliwością zabudowy siedliskowej na okoliczność wykazania wadliwości wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości w operacie szacunkowym z 7 marca 2021 r., jednak Sąd postanowieniem z 21 lipca 2022 r. oddalił ten wniosek na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z wniosku dowodowego wynika, że strona zarzuca rzeczoznawcy majątkowemu I. C., że dokonała analizy rynku lokalnego i zawartych na nim transakcji przez arbitralny wybór kilkunastu transakcji nieruchomości położonych w miejscowościach: [...], [...], [...], natomiast pominęła transakcje z obszarów przedmieścia [...], okalających lotnisko, które położone są równie blisko lub nawet bliżej wywłaszczonej nieruchomości niż ww. miejscowości.

Zdaniem Sądu przedstawiona przez stroną na etapie postępowania sądowego analiza cenowa sporządzona przez innego rzeczoznawcę majątkowego R. M. z 26 stycznia 2022 r. (po dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie może przynieść oczekiwanego skutku. W tym zakresie Sąd stoi na stanowisku, że jeśli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.). Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1071/18, oba publ.

CBOSA). Nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji (czy też od Sądu), jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19, Lex nr 2978263).

W przedmiotowej sprawie strona nie skorzystała z takiej możliwości, nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego kontroperatu szacunkowego, ani oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Strona o treści przedmiotowego operatu szacunkowego dowiedziała się 10 maja 2021 r., jednak dopiero w odwołaniu z 3 sierpnia 2021 r. wskazała liczne zastrzeżenia do operatu szacunkowego z 7 marca 2021 r. Organ odwoławczy obszernie i skutecznie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podziela odpowiedzi Ministra na zarzuty odwołania, które następnie zostały przez skarżącego powielone i rozwinięte w skardze.

Jeszcze raz za organem odwoławczym Sąd akcentuje, że w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na prowadzenie przez skarżącego na przedmiotowej posesji działalności gospodarczej, przez co niezasadny jest zarzut naruszenia art. 155 ust. 1 u.g.n. Natomiast przyjęcie współczynnika k=0,95 uzasadnione jest zapisem w studium o występowaniu na terenie, na którym znajduje się szacowana nieruchomość, ograniczeń w zabudowie związanych z uciążliwością hałasową od lotniska powyżej 65 dB. Taki zapis w studium biegła była zobowiązana uwzględnić zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia § 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r., ponieważ w pierwszej kolejności biegły ma za zadanie zbadać nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, a w przypadku ich braku dopiero na rynku regionalnym albo krajowym. Z operatu szacunkowego (str.

19) wynika, że w zakresie nieruchomości zabudowanych i gruntów budowlanych biegła dokonała analizy transakcji nieruchomości właśnie z rynku lokalnego – gminy [...]. Nie było więc potrzeby sięgać do dalszych rynków nieruchomości. Poza tym § 26 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. wyraźnie wskazuje, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 23 ust. 1 specustawy lotniskowej, bowiem zgodnie z tym przepisem biegła określiła stan przedmiotowej nieruchomości na datę wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. 21 grudnia 2020 r. oraz według jej wartości z dnia sporządzenia operatu szacunkowego, tj. 7 marca 2021 r. (str. 3 operatu). Zakreślając zaś okres badania cen nieruchomości z rynku lokalnego (od marca 2019 r. do dnia wyceny) wskazała, że w badanym okresie nie zaobserwowano znacznych różnic cenowych w związku z upływem czasu, ceny były stabilne (str. 19 operatu).

Nie można również uwzględnić zarzutu strony, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przewlekle. Zgodnie z art. 22 ust. 2 specustawy lotniskowej decyzja o ustaleniu odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja lokalizacyjna. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte 6 maja 2021 r., ostateczna decyzja lokalizacyjna pochodzi z daty 21 lipca 2021 r., a decyzja organu

I instancji w przedmiotowej sprawie zapadła 23 lipca 2021 r.

W ocenie Sądu nieuzasadniona jest ocena skarżącego, że operat szacunkowy w sprawie nie został wystarczająco wnikliwie zbadany przez organy orzekające. Dowód ten bowiem został oceniony przez organy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, nie dopuszczając się dowolności w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze uchybień organów w zakresie zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny dowodów czy sposobu uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Natomiast subiektywne przekonanie o wadliwości analizowanego operatu nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu.

Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie więc prawidłowości operatu szacunkowego w odniesieniu do wiadomości specjalnych następuje w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zdaniem Sądu fakt, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, nie świadczy o naruszeniu przez ten organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, tj. przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, publ. CBOSA).

Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego pojęciu słusznego odszkodowania i naruszającego zasadę "sprawiedliwej równowagi". W tym zakresie wypowiedział się Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z 31 sierpnia 2021 r. nr 65146/11 w sprawie Chojnowski i inni v. Polska (publ. Lex nr 3226038), że art. 1 Protokołu nr 1 nie gwarantuje prawa do pełnego odszkodowania. Wskazano w orzeczeniu, że osoba poddana wywłaszczeniu co do zasady musi uzyskać odszkodowanie "rozsądnie związane z wartością mienia", którego została pozbawiona, nawet jeżeli uprawnione cele "pożytku publicznego" mogą nakazywać przyznanie rekompensaty mniejszej niż pełna wartość rynkowa wywłaszczonego mienia. Wyżej wskazane przepisy Konstytucji dotyczące ochrony prawa własności, zdaniem Sądu, nie są naruszone w sytuacji ustalenia stronie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zgodnego z przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.