Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania S. A. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] marca 2022 r., znak: [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] stycznia 2022 r. S. A. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem A. A.. Do wniosku dołączyła orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji A. A. wydane przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o niepełnosprawności w R. z [...] sierpnia 2018r nr [...] zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2007 r., a niepełnosprawność istnieje od [...] czerwca 2007 r..
Decyzją z [...] marca 2022 r. znak: [...]organ I instancji odmówił S. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem A. A.. W uzasadnieniu decyzji między innymi przywołano art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i podano, że niepełnosprawność u A. A. powstała od [...] roku życia ponadto, S. A. nie jest osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem A. A.. Taką osobą jest matka A. A. L. A., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu Skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i podała, że brat A. jest osobą niepełnosprawną z [...] [...] oraz, że jest przy nim jest dużo pracy i opieki, która trwa 24 godziny na dobę. Skarżąca podkreśliła, że brat wymaga pomocy przy wszystkich podstawowych czynnościach i potrzebach życiowych oraz tych związanych z leczeniem, z rehabilitacją, z wypoczynkiem, z organizowaniem spotkań ze znajomymi. Mama Skarżącej nie może sprawować opieki nad synem A. ponieważ ma wstawioną [...] [...], ma [...],[...], zwyrodnienie bóle [...] i bóle [...], robi jej się słabo, często nie może wstać z łóżka i sama wymaga pomocy.
Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] marca 2022 r.
W pierwszej kolejności SKO wskazało, że podstawą odmowy przyznania S. A. świadczenia pielęgnacyjnego nie może być art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej kwestii SKO odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z powyższym fakt powstania znacznej niepełnosprawności A. A. nie później niż do ukończenia 18 czy 25 roku życia nie może stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej części uzasadnienia SKO podzieliło zdanie organu I instancji, iż Skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji brata w dalszej kolejności, gdyż obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi a wstępnych przed rodzeństwem. Organ odwoławczy przywołał art. 132 k.r.o., według którego obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Organ odwoławczy uznał, że na Skarżącą jako siostrę nie przeszedł obowiązek alimentacyjny w stosunku do brata, a to wykluczyło jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Organ podkreślił, że dopóki Skarżąca nie wykaże, aby matka L. A. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełnienia obowiązków wobec syna nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 1a ustawy. Według organu powoływanie się na zły stan zdrowia matki oraz to, że nie jest ona w stanie opiekować się swoim synem nie mogą zmienić rozstrzygnięcia, bowiem istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez L. A. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec brata;
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt nie legitymowania się matki osoby wymagającej opieki, w chwili złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, formalnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której niekwestionowany jest fakt, iż z przyczyn od siebie niezależnych (wieku i stanu zdrowia) matka brata skarżącej nie jest w stanie partycypować w opiece, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.
- 2) Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 KPA, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji w której matka osoby wymagającej opieki, w chwili złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie legitymowała się formalnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba faktycznie może sprawować opiekę – co pozwoliło by na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że organ II instancji wydając decyzję dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechał wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji oparł zaskarżoną decyzję jedynie na literalnym brzmieniu przepisu, podczas gdy właściwa wykładnia w/w normy prawa pozwala na ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoby zobowiązanej do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli rodzic niepełnosprawnego (matka) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeśli nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli.
Ponadto wskazała, że opieka nad bratem, niepełnosprawnym w stopniu znacznym, dorosłym mężczyzną wiąże się z poświęceniem i wymaga całodobowej dyspozycyjności, sprawności a często siły fizycznej a matka skarżącej jest osobą schorowaną i w bardzo podeszłym wieku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że doszło do naruszenia prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Według art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Sądu odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych.
Podkreślić należy, że trzymanie się wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane przez NSA także w wyrokach z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 i 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21 (dostępne w CBOSA). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny.
Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też NSA w wyrokach z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19 i z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2161/20, (CBOSA), w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.
Stąd, w ocenie Sądu dokonana przez orzekające w tej sprawie organy wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego zastosowanie były wadliwe.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jako siostra osoby wymagającej opieki, tj. brata A. A., znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wnioskodawczyni wypełnia tym samym dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. A. A. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, Brat skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i jest całkowicie uzależniony od opieki skarżącej, która, jak deklaruje, pomaga mu we wszystkich czynnościach związanych z higieną osobistą, ubiera go, przygotowuje posiłki, organizuje wizyty lekarskiej, wykupuje i podaje lekarstwa. Skarżąca podnosi konsekwentnie, że ze względu na konieczność opieki nad bratem nie może wykonywać pracy. Przy czym, zaznaczyć należy, z akt sprawy nie wynika, aby opiekę tę sprawował ktoś inny. Skarżąca przedłożyła również do akt postępowania orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności matki.
W świetle aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie matka niepełnosprawnego jest w stanie sprawować opiekę nad swoim niepełnosprawnym synem. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania podnosiła, że matka nie może sprawować opieki nad synem gdyż jest w podeszłym wieku i jest znacznie schorowana. Skarżąca przedłożyła również do akt postępowania orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności matki. Z orzeczenia tego wynika, że L. A. wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Na etapie postępowania sądowego do skargi załączono też zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia L. A. z [...].05.2022 r. wskazujące na zaburzenia [...] i [...], fakt leczenia [...] od ok. [...] lat, wielokrotnych hospitalizacjach z tego powodu od 2012 r., przyjmowanie na stałe leków [...], niepewność rokowań, konieczność dalszego leczenia, stan m.in. po wszczepieniu [...], obustronny [...].
W świetle powyższego, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że dopóki skarżąca nie wykaże, że jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 17 ust. 1a.
W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i ocenią, czy matka skarżącej - biorąc pod uwagę jej wiek ([...] lat) i schorzenia na które cierpi – jest w stanie sprawować całodobową, stałą opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu synem przy uwzględnieniu zakresu potrzebnej synowi opieki, a zatem czy istnieją obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogące uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 t.j.), zasądzając od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego.