Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o wymierzeniu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. (dalej: strona, spółka, skarżąca, przedsiębiorstwo) administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
W dniach od [...] do [...] października 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: [...]WIOŚ, organ I instancji) przeprowadził kontrolę w siedzibie skarżącej. W trakcie kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniu magazynowym, znajdującym się obok pomieszczenia produkcyjnego nr 3, znajdowało się 7 big-bagów zawierających odpady w postaci przemiału tworzyw sztucznych, zaliczane do odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych. Przemiał z tworzywa sztucznego PP/PE (polipropylen i polietylen) używany był przez przedsiębiorstwo do produkcji wsporników. Odpady, które przetwarzane były bez wymaganego zezwolenia, zostały zakupione przez stronę w ilości [...]Mg.
Podczas kontroli przedstawiono kontrolującym pismo firmy [...] S.L. do firmy [...] sp. z o.o. w P., od której skarżąca nabyła odpad z [...] października 2019 r., informujące o ofercie h. firmy, w której znajdują się m.in. półprodukty w postaci przemiału z prętów PP i PE oraz mix przygotowywanych indywidualnie pod zamówienie klienta. Przedstawione pismo zostało sporządzone w języku h.. Tłumaczenia nie dokonał tłumacz przysięgły, lecz pełnomocnik strony – A. C..
Mając to na uwadze [...] listopada 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zaś [...] grudnia 2019 r. [...]WIOŚ, działając na podstawie art. 194 ust. 4, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198, art. 199, art. 201 ust. 1 i art. 202 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej: u.o.), wydał decyzję znak: [...] o wymierzeniu spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
W odwołaniu od decyzji spółka zarzuciła naruszenie:
- a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego udostępnionego podczas kontroli, przez co organ nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.;
- b) art. 8 oraz 9 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego;
- c) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobody w ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie i uznaniu za udowodnione faktów i okoliczności, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.
W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że surowiec do produkcji wsporników zakupiony został od polskiej firmy, która na zlecenie strony sprowadziła surowiec (substancję) specjalnie wyselekcjonowany i przygotowany do bezpośredniego użycia w procesie produkcyjnym wsporników do palet. Według strony spełnione zostały przesłanki określone w art. 14 ust. 1 u.o. Surowiec zmagazynowany w big-bagach, który błędnie został przez organ I instancji jako odpad, był bezpośrednio podawany do urządzenia powszechnie stosowanego w przetwórstwie tworzyw sztucznych do tzw. wtryskarki. Surowiec przed procesem produkcyjnym w żaden sposób nie był poddawany procesowi uszlachetniania, np. myciu czy też separacji, ponieważ spełniał on wszelkie normy jakościowe i technologiczne, umożliwiające uzyskanie wyrobu gotowego o wysokich parametrach wytrzymałościowych i jakościowych.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 194 ust. 4 u.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego naruszenie w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], sygn. [...], którego załącznikami są protokoły oględzin z [...] października oraz [...] października 2019 r., podpisane [...] października 2019 r. przez [...]WIOŚ oraz stronę bez zastrzeżeń. Na podstawie ustaleń organu I instancji stwierdzono, że strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych PP/PE i poddała przetworzeniu co najmniej [...] Mg odpadów o kodzie [...].
Ponadto strona na żadnym etapie postępowania nie udowodniła, że tworzywa sztuczne (polipropylen i polietylen) nie stanowią odpadu przetwarzanego w procesie R5. Należy wskazać, że przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy według Krajowego Rejestru Sądowego to odzysk surowców z materiałów segregowanych (PKD 38.32.Z.), a według Głównego Urzędu Statystycznego podklasa ta obejmuje przetwarzanie metalowych i niemetalowych odpadów na surowce wtórne poprzez proces przetworzenia mechanicznego lub chemicznego.
Organ odwoławczy uznał, że działalność prowadzona przez stronę, polegająca na przetwarzaniu odpadów, stanowi proces odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do u.o. obligowało to spółkę do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o. Strona, prowadząc działalność polegającą na przemiale tworzyw sztucznych czyli przetwarzaniu odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.o., zobligowana była do uzyskania zezwolenia na taką działalność. Natomiast fakt nieposiadania uregulowanego stanu formalnoprawnego w tym zakresie stanowił podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 u.o.
Według organu odwoławczego strona na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowała naruszenia stwierdzonego przez organ I instancji, polegającego na odzysku odpadów. Potwierdzeniem powyższego było podpisanie przez kontrolowanego protokołu kontroli nr [...]. Ponadto organ I instancji umożliwił spółce aktywny udział w prowadzonym postępowaniu na każdym jego etapie. Zatem strona miała możliwość przedłożenia dodatkowych wyjaśnień i ewentualnych dowodów w sprawie. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy bezspornie potwierdzają, że strona przetwarzała odpad bez wymaganego prawem zezwolenia, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego [...]WIOŚ poczynił wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Końcowo organ odwoławczy podał, że w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 189f k.p.a. Nie było także podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującego uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a zebrany materiał jest kompletny, co zostało potwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli i dokumentacji fotograficznej przez [...]WIOŚ i w związku z tym przyjęcie, że skarżąca przetwarzała odpady bez posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów;
- 2) art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, a więc błędną subsumcję przepisu art. 194 ust. 4 u.o., co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że skarżąca przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia;
- 3) art. 194 ust. 4 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania jest przetwarzanie odpadów, a nie zbieranie odpadów oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla prawidłowego zastosowania art. 194 ust. 4 u.o.;
- 4) art. 14 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że zakupione produkty stanowią odpady. Na wypadek natomiast nieuwzględnienia art. 14 u.o. skarżąca wskazała, że organy błędnie przyjęły, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło przetwarzania odpadów, a nie np. zbierania odpadów w myśl art. 194 ust. 5 u.o. Zarówno jeden jak i drugi przypadek, w ocenie strony, nie kwalifikuje się do wszczęcia postępowania celem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Mając to na uwadze domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 194 ust. 4 u.o., według którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art.
- 41. Kara wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł.
Z powyższego wynika, że powołany wyżej przepis reguluje skutki przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Dla zastosowania art. 194 ust. 4 u.o. konieczne było zatem ustalenie w pierwszej kolejności, czy strona podejmuje czynności dotyczące przetworzenia odpadów, a w dalszej kolejności, czy posiada wymagane na to zezwolenie. W myśl bowiem art. 41 ust. 1 u.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 u.o.).
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. odpad to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z kolei przetwarzanie odpadów to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.).
Na uwagę zasługuje także pojęcie odzysku wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. Jest to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.
W sprawie niniejszej kwestią sporną jest zakwalifikowanie wykorzystywanej przez skarżącą do produkcji wsporników substancji jako odpad. Organ odwoławczy, podzielając ustalenia dokonane przez [...]WIOŚ, stwierdził, że strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych: polipropylenu i polietylenu, poddając przetworzeniu co najmniej [...]m3 odpadów o kodzie [...].
Z kolei strona wywodziła, że surowiec do produkcji wsporników zakupiony został od polskiej firmy, która na zlecenie skarżącej sprowadziła substancję specjalnie wyselekcjonowaną i przygotowaną do bezpośredniego użycia w procesie produkcyjnym wsporników do palet. Surowiec przed procesem produkcyjnym nie był poddawany procesowi uszlachetniania. Zamierzeniem skarżącej nie było gospodarowanie odpadem, a jedynie produkcja wyrobu z pełnowartościowego surowca. W ocenie strony spełnione zostały przesłanki określone w art. 14 ust. 1 u.o., a dotyczące utraty statusu odpadów. Zarzut ten podniesiony został już w odwołaniu.
Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.o. określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:
- 1) łącznie następujące warunki:
- a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,
- b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,
- c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,
- d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;
- 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.
Co istotne, utrata statusu odpadów następuje z mocy ustawy z chwilą spełnienia przesłanek, od których ta utrata jest uzależniona. Ustawodawca nie przewiduje tutaj żadnego postępowania, w którym te okoliczności byłyby ustalane (por. B. Rakoczy [w:] K. Karpus, B. Rakoczy, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2013, art. 14.).
W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest ustosunkowania się w sposób wyczerpujący do wyżej wskazanych zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Tymczasem obowiązek ten stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 622/10, publ. CBOSA). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, publ. CBOSA; wyroki WSA: z 5 listopada 2010 r., I SA/Wa 539/10; z 2 grudnia 2008 r., II SA/Rz 502/08; z 5 marca 2014 r., IV SA/Po 1084/13;
z 3 października 2019 r., IV SA/Po 1251/17 – wszystkie opubl. CBOSA).
Ponadto powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku - spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia - ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z 20 listopada 2007 r., II SA/Bd 786/07; z 4 czerwca 2014 r., IV SA/Po 951/13, publ. CBOSA).
Powyższe prowadzi do wniosku, że organ II instancji w istocie nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, jak tego wymaga ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nałożenie administracyjnej kary pieniężnej powinno być poprzedzone ustaleniem w sposób przekonujący, że strona dokonywała procesu przetwarzania odpadów, czego w sprawie niniejszej zabrakło. Organy obu instancji w przedmiotowej sprawie nie rozważyły na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego przesłanek dotyczących utraty statusu odpadów, określonych w art. 14 ust. 1 u.o.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że wyżej wytknięte uchybienia proceduralne uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wypowiedzenie się w kwestiach merytorycznych w niniejszej sprawie, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja w istocie wymyka się kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 638/17, CBOSA). Ocena taka byłaby co najmniej przedwczesna, jako dokonywana bez uprzedniego ustalenia przez organy administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy i jej rzetelnego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie może "wyręczać" organów w dokonaniu niezbędnych ustaleń, przeprowadzeniu koniecznych rozważań i w efekcie - wyrażeniu na ich tle wiążących ocen w spornych kwestiach.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni w pełnym zakresie wskazania i oceny prawne wynikające z powyższych rozważań. Analizując cały materiał dowodowy (protokół kontroli w powiązaniu z dokumentami złożonymi przez stronę – pismo h. firmy z [...] października 2019 r. i faktura z [...] września 2019 r. nr [...]) organ jednoznacznie ustali, czy skarżąca przetwarzała odpady, czy też zakwestionowany przemiał tworzyw sztucznych przestał być odpadem na skutek poddania go odzyskowi i łącznego spełnienia przesłanek z art. 14 ust. 1 u.o. W razie wątpliwości co do treści h. dokumentu organ I instancji winien zobowiązać stronę do złożenia jego tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego.