Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: organ I instancji, PINB) z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: p.b.), orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania w określonym terminie czynności lub robót budowlanych dotyczących prac związanych z wykonaniem kominka w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ż. [...] w R..
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
W dniu [...] lutego 2017 r. do PINB wpłynął wniosek R. Z. (dalej: skarżący) w sprawie zamontowanego w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego przy ul. Ż. [...] w R. kominka z płaszczem wodnym, który podłączono do wspólnego w pionie komina dymowego.
Pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś [...] czerwca 2017 r. dokonał oględzin nieruchomości, w trakcie których ustalono, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. Ż. [...] w R. jest obiektem trzykondygnacyjnym. W lokalu nr [...] znajduje się kominek zabudowany całkowicie od podłogi po sufit. Kominek wykonano w miejscu pieca kaflowego. Według oświadczenia T. G. (dalej: inwestor) kominek został wykonany na przełomie 2011/2012 r.
W dniu [...] lipca 2017 r. do PINB wpłynęła opinia kominiarska sporządzona przez mistrza kominiarskiego D. S., z której wynika, że przewody kominowe dymowe są drożne. Podczas palenia w kominku w lokalu nr [...] prawdopodobnie wydobywa się dym z podłączenia kratki wentylacyjnej na wyższej kondygnacji. Długoletnie eksploatowanie przewodów kominowych spowodowało degradację i rozszczelnienie przewodu kominowego dymowego. Wentylacja w pomieszczeniu pokoju jest wspólna dla całego pionu mieszkalnego i zakończona na poziomie strychu. Brak jest wkładu kominowego uszczelniającego z rur żaroodpornych dla przewodu kominowego, do którego podłączono kominek. Brak jest indywidualnej wentylacji w pomieszczeniu pokoju oraz stałego dopływu powietrza dla prawidłowego funkcjonowania kominka.
W dniu [...] września 2017 r. do organu I instancji wpłynęła opinia mistrza kominiarskiego R. N., w której zezwolił on na użytkowanie przewodu dymowego kominka w lokalu nr [...]. Zalecił jednak wypięcie tego kominka z przewodu dymowego w sytuacji, kiedy właściciele mieszkań nr [...] lub nr [...] będą się podłączali do przewodu dymowego z piecami kaflowymi. Zalecono również wykonanie na dachu budynku z lokalu inwestora zakończenia przewodu dymowego rotowentem lub rurą stalową.
Następnie postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2018 r. PINB zobowiązał inwestora do przedstawienia opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego komina, szczególnie w zakresie szczelności przewodu dymowego, do którego podłączony jest kominek w lokalu nr [...] oraz przedstawienie opinii kominiarskiej dotyczącej drożności, szczelności oraz prawidłowości podłączeń do przewodów kominowych, wentylacyjnych i dymowych.
W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor powołał się na ww. opinię mistrza kominiarskiego R. N. z [...] sierpnia 2017 r., obejmującą oględziny
- - ekspertyzę urządzeń ogrzewczo-kominowych, oraz przedłożył protokół Nr [...] z [...] grudnia 2018 r. sporządzony przez mistrza kominiarskiego W. F., z którego wynika, że w lokalu inwestora zamontowano wkład kominowy żaroodporny do kominka (przewód niezależny).
W dniu [...] marca 2019 r. do PINB wpłynęło uzupełnienie ww. protokołu w postaci rozrysowanego układu przewodów kominowych dla lokali nr [...],[...] i [...] znajdującego się w jednym pionie budynku oraz oświadczenie kierownika budowy P. M. o prawidłowości podłączenia kominka do przewodu zgodnie ze sztuką budowlaną.
PINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku opartego na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wobec powyższego PINB ponownie [...] września 2019 r. przeprowadził oględziny lokalu nr [...], w trakcie których ustalił, że pomieszczenie to ma wymiary: około 5,75 m x 5,24 m i wysokości 3,44 m, a więc jego kubatura wynosi 103,65 m3. Po prawnej stronie kominka u góry znajduje się w ścianie kratka wentylacyjna o średnicy 15 cm. Pod paleniskiem kominka po prawej stronie znajduje się otwór prostokątny o wymiarach 12 cm x 12 cm, naprzeciwko kominka, w ścianie zamontowana jest stolarka drzwiowa o wymiarach 1,91 m x 2,88 m - są to drzwi dwuskrzydłowe z funkcją mikrowentylacji. Pomieszczenie posiada dwa otwarte otwory drzwiowe w ścianach stanowiących połączenia z pozostałymi pomieszczeniami lokalu nr [...].
W dniu [...] października 2019 r. do PINB wpłynął protokół Nr [...] z [...] października 2019 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, sporządzony przez mistrza kominiarskiego W. F., z którego wynika, że zamontowano wkład kominkowy żaroodporny do kominka trójniak θ 200 z redukcją na rury θ 120 x 180. Przewód drożny i ciąg dobry w czasie sprawdzenia.
Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2019 r. PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej: MWKZ, organ konserwatorski) dotyczącego wykonania kominka oraz instalacji c.o. w kamienicy przy ul. Ż. [...] m [...] w R.. W dniu [...] lutego 2020 r. organ konserwatorski wydał decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie wniosku "Modyfikacja wewnętrznej instalacji c.o. do lokalu mieszkalnego wraz z montażem wkładu żaroodpornego do komina i budową kominka z płaszczem wodnym" w związku z wykonaniem prac przed otrzymaniem decyzji administracyjnej pozwalającej na zamierzone prace w ww. lokalu mieszkalnym. Poza tym MWKZ wyraził zgodę inwestorowi na wykonanie prac w zakresie wniosku "Wymiana grzejnika w pomieszczeniu łazienkowym w lokalu mieszkalnym przy ul. Ż. [...] m [...] w R.".
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., ponownie orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania w określonym terminie czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych.
Zdaniem organu I instancji, skoro kominek podłączony jest do niezależnego przewodu kominowego, w którym zamontowano wkład żaroodporny, to brak jest podstaw do nałożenia obowiązku opartego na art. 51 ust.1 pkt 2 p.b.
Rozpoznając odwołanie skarżącego od ww. rozstrzygnięcia MWINB wskazaną na wstępie decyzją z [...][...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania w określonym terminie czynności lub robót budowlanych dotyczących prac związanych z wykonaniem kominka w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ż. [...] w R..
Zdaniem organu odwoławczego powołanie się przez PINB jedynie na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz przepisy kompetencyjne, nie wskazując jednocześnie art. 51 ust. 7 p.b., jest uchybieniem uzasadniającym uchylenie decyzji PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Powyższe uchybienie nie stanowiło jednak podstawy do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż sprawa została wyjaśniona dostatecznie.
MWINB ustalił, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ż. [...] w R. w lokalu nr [...] znajduje się wykonany w miejscu pieca kaflowego kominek z płaszczem wodnym zasilającym instalację c.o. Po zlikwidowaniu pieca kaflowego jest to jedyne źródło ogrzewania lokalu. Skarżący nie dokonywał żadnych prac związanych z przebudową ciągów kominowych, a jedynie podłączył nowe urządzenie grzewcze - kominek, którym zastąpił istniejący i podłączony do systemu kominowo-wentylacyjnego piec. Na gruncie obowiązujących przepisów remont istniejących urządzeń budowlanych, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2b p.b., nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Powyższe nie zwalniało jednak organów nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy przeanalizował więc przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 j.t., dalej: rozporządzenie MI), a w szczególności § 132 ust. 3 i § 150 ust.
9. Wyjaśnił, że kontrolowany budynek mieszkalny posiada trzy kondygnacje mieszkalne, w związku z czym obiekt ten należy zakwalifikować do kategorii budynków niskich, co umożliwia zainstalowanie kominka w lokalu mieszkalnym. Ponadto kominek został podłączony do niezależnego przewodu kominowego, w którym zamontowano wkład żaroodporny. Kubatura pomieszczenia z kominkiem wynosi 103,65 m3, a więc został spełniony jeden z warunków określonych w § 132 ust. 3 rozporządzenia MI. Nie został także naruszony § 150 ust. 9 ani § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI.
Odpierając zarzut dotyczący wykonania robót budowlanych w budynku zabytkowym i niewyjaśnienia tej kwestii MWINB wskazał, że w tym zakresie wystarczająca jest decyzja MWKZ z [...] lutego 2020 r. Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego nie mogą również odnieść zamierzonego skutku pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu dotyczące nieprawidłowej oceny stanu faktycznego przez PINB, w tym obliczenia kubatury pomieszczenia, w którym znajduje się sporny kominek. Organ nadzoru budowlanego I instancji jako fachowy pion administracji publicznej, która posiada odpowiednią wiedzę techniczną i uprawnienia, samodzielnie ocenił kubaturę oraz ocenił poprawność wykonanego kominka.
Ponadto w toku postępowania zebrano materiał dowodowy, którego analiza przesądziła o prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że [...] listopada 2017 r. do kominka podłączona została niezależna instalacja dymowa.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie następujących przepisów: art. 48 p.b., art. 51 ust.1 pkt 2 p.b., art. 51 ust. 7 p.b., art. 4 p.b., art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., art. 28 p.b., art. 29 ust. 4 pkt 2b p.b., art. 29 ust. 7 pkt 1 p.b., § 132 ust. 3, § 140 ust. 1, § 141 pkt 2, § 145 ust. 1 rozporządzenia MI oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestor dokonał przebudowy obiektu budowlanego. Pomijając fakt zmiany parametrów użytkowych lokalu (zmiana sposobu ogrzewania przez zastąpienie pieca węglowego, nowo wybudowaną instalacją c.o. zasilaną z kominka z płaszczem wodnym), organ odwoławczy (powołując się na wyrok wydany w sprawie VIII SA/Wa 461/15) założył, że wykonane prace to remont, tymczasem wyrok ten wydany został w innym stanie faktycznym. W ocenie skarżącego, przed zastąpieniem pieca węglowego instalacją c.o., zasilaną z kominka z płaszczem wodnym, która jest jedynym źródłem ogrzewania mieszkania w zabytkowym budynku, i w którym nie istnieje żadna inna instalacji, inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Instalacja centralnego ogrzewania jest bowiem, zgodnie z art. 3 pkt. 9 p.b., urządzeniem technicznym zapewniającym możliwość użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem związanym z obiektem budowlanym i jej wykonanie nie zostało wyłączone spod działania art. 28 p.b.
Pominięto także fakt, że budynek został wpisany do rejestru zabytków i również z tego powodu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja MWKZ, uzyskana dopiero po trzech latach trwania postępowania, nie może być podstawą do odstąpienia przez organ od stosowania p.b.
Inwestor nie sprostał nadto obowiązkowi wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zdaniem skarżącego organ błędnie określił kubaturę pomieszczenia z kominkiem. Nie uwzględnił podstawowego warunku do spełnienia, a mianowicie tego, że 4 m3/kW nominalnej mocy kominka, a 30 m3 to minimalna kubatura przy kominkach o małej mocy. Nie posiadając wiedzy jaką moc ma przedmiotowy kominek, organ nie mógł ustalić, że spełniony jest wymóg określający dopływ powietrza do paleniska.
Ponadto organ nie wypowiedział się co do § 266 rozporządzenia MI; nie określił wielkości otworu paleniskowego kominka, nie określił jakie wymiary ma komin. Nie sprawdził, czy w lokalach 2 i 6 istnieje mechaniczna instalacja wyciągowa, a jeśli tak, to czy ma to wpływ na pracę kominka. Organ odwoławczy nie odniósł się nadto do wszystkich zarzutów odwołania.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 p.b. Zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Stosownie do art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Według ustaleń organu odwoławczego inwestor w latach 2011/2012 w miejscu pieca kaflowego wykonał kominek z płaszczem wodnym zasilającym instalację c.o. Po zlikwidowaniu pieca kaflowego jest to jedyne źródło ogrzewania lokalu. Skarżący nie dokonywał żadnych prac związanych z przebudową ciągów kominowych, a jedynie podłączył nowe urządzenie grzewcze, którym zastąpił istniejący i podłączony do systemu kominowo-wentylacyjnego piec.
W odniesieniu do zarzutów skarżącego, że organy nieprawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako remont Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zarówno piec kaflowy, jak i kominek z płaszczem wodnym zasilającym instalację c.o. to urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., tj. urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie mogły uznać za remont przedmiotowy zakres robót budowlanych, ponieważ w miejsce jednego usuniętego urządzenia budowlanego zainstalowano inne takie urządzenie służące do tych samych celów grzewczych (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 461/15, publ. CBOSA). We współczesnych standardach mieszkalnictwa nowoczesny kominek pełni tę samą funkcję, co dawniej piec kaflowy.
Jednak Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że to na gruncie obecnie obowiązujących przepisów należy oceniać remont istniejących urządzeń budowlanych pod kątem wymagania uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. MWINB uznał bowiem, że obecnie na przedmiotowy remont nie wymagane jest ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie robót budowlanych. Rzeczywiście zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2b p.b. w aktualnym brzmieniu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie urządzeń budowlanych.
Jednak, zdaniem Sądu, ocena, czy zaistniała samowola budowlana, dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego, tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 184/19, Lex nr 3034192; z 29 września 2018 r. II OSK 109/18; z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17;
z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, publ. CBOSA).
Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowe roboty budowalne zostały wykonane na przełomie lat 2011/2012. Wówczas pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.). Tym samym w dacie wykonywania przedmiotowego kominka, zdaniem Sądu, niezbędne było pozwolenie na budowę dla tego przedsięwzięcia, ponieważ – jak wynika z decyzji MWKZ z [...] lutego 2020 r., Nr [...] - kamienica przy ul. Ż. [...] w dniu [...] lutego 1992 r. została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych "A" województwa [...] pod nr rejestru [...].
W ocenie Sądu ta błędna ocena nie miała jednak wpływu na prawidłowy wybór przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacji przedmiotowej samowoli, tj. zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 p.b. jako podstawy prawnej w niniejszej sprawie. Wykonywanie bowiem robót budowlanych polegających na remoncie istniejących urządzeń budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego, uregulowanego w art. 50-51 p.b.
Przepis art. 50 ust. 1 p.b. odnosi się do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1, ale zostały wykonane:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Tak więc brak pozwolenia na budowę nie wyłącza możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. pod warunkiem doprowadzenia wykonania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taki jest cel niniejszego postępowania, aby wykonane roboty budowlane nie pozostawały w kolizji z przepisami prawa.
W tym zakresie, zdaniem Sądu, organy w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących stanu faktycznego.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podnosił konieczność zbadania przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym stanowią przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. Wskazywał, że rolą organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie kominka, czy jego wykonanie nie narusza warunków rozporządzenia MI, jak również przepisów prawa miejscowego (strona 5 zaskarżonej decyzji).
Tymczasem, zdaniem Sądu, brak jest jakiejkolwiek oceny przez organy obu instancji, czy w dacie wykonania robót budowlanych były one zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami o zagospodarowaniu terenu. Nie przeanalizowano zatem, czy w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.
W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy, ma zastosowanie § 132 ust. 3 rozporządzenia MI, zgodnie z którym kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych, w pomieszczeniach:
- 1) o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m³/kW nominalnej mocy cieplnej kominka, lecz nie mniejszej niż 30 m³;
- 2) spełniających wymagania dotyczące wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9; 3)posiadających przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1;
- 4) w których możliwy jest dopływ powietrza do paleniska kominka w ilości:
- a) co najmniej 10m³/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kominka – dla kominków o obudowie zamkniętej,
- b) zapewniającej nie mniejszą prędkość przepływu powietrza w otworze komory spalania niż 0,2 m/s – dla kominków o obudowie otwartej.
Jeśli więc ustawodawca nakłada wymogi, jakie muszą spełniać określone urządzenia techniczne i sposób ich użytkowania, organ administracji ma prawo i obowiązek kontroli, czy stosowne warunki są przestrzegane. Nieustalenie powyższego w sposób niebudzący wątpliwości przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jej poprzedzającej.
Niewątpliwie zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia MI kamienica przy ul. Ż. [...] w R. jest budynkiem wielorodzinnym niskim, ponieważ ma 3 kondygnacje. Organy ustaliły również kubaturę pomieszczenia, w którym zainstalowano kominek, lecz brak ustaleń nominalnej mocy cieplnej kominka, która jest niezbędnym parametrem tego urządzenia do wykazania spełnienia przesłanek wynikających z § 132 ust. 3 p.b. Sąd podziela zarzut skargi, że nie znając nominalnej mocy cieplnej kominka nie można ustalić, że spełniony jest wymóg określający dopływ powietrza do paleniska (pkt 4a).
Odnośnie do pozostałych warunków przepisu § 132 ust. 3 rozporządzenia MI, to organy nie w pełni oceniły pkt 3 tego przepisu, bowiem brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do spełnienia § 140 ust. 2 (w tym § 266) oraz § 145 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nie jest rzeczą Sądu analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, bowiem to do organu należy dokładne ustalenie stanu faktycznego i wszechstronna ocena materiału dowodowego, która ma prowadzić do zastosowania właściwych przepisów prawa. Decyzja powinna być jasna, przejrzysta i zrozumiała. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania).
Badając zgodność wybudowania kominka z przepisami techniczno-budowalnymi organy nadzoru budowlanego obu instancji co najmniejszej przedwcześnie uznały, że jego realizacja nastąpiła z poszanowaniem § 132 ust. 3 MI.
Z powyższego wynika, że organy orzekające nie przeprowadziły z sposób dokładny i wnikliwy postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto Sąd podziela również stanowisko skarżącego, że organ odwoławczy był zobowiązany rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem MWINB w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutów odwołania. Jak słusznie zauważył skarżący, nie uczynił przedmiotem swoich rozważań zarzutów odwołania dotyczących chociażby nieustalenia cech charakterystycznych kominka, ani tego, czy wykonany przez inwestora remont urządzenia budowlanego nie powinien być poprzedzony uzyskaniem zgody współwłaścicieli.
Powyższe doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne (a za takie należy uznać kwestie podnoszone przez skarżącego w odwołaniu) dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II GSK 1758/12, publ. LEX nr 1495108).
W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skarżącego kwestionujące ustalenie kubatury pomieszczenia, w którym znajduje się kominek. Należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego to wyspecjalizowane organy administracji publicznej, posiadające odpowiednią wiedzę techniczną i uprawnienia w zakresie kontroli, czy w konkretnych sytuacjach nie doszło do naruszenia prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 i ust. 4 p.b.). Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych korzystają więc z mocy dowodowej, jak inne dowody w postępowaniu administracyjnym.
Odnośnie do kwestii związanych z zabytkowym charakterem budynku, to organ odwoławczy prawidłowo powołał się na decyzję MWKZ, uzyskaną w toku niniejszego postępowania, z której wynika, że organ konserwatorski zgodził się na wymianę grzejnika, czyli zastąpienie urządzenia istniejącego, uznając, że takie prace wewnątrz budynku nie będą miały negatywnego wpływu na stan zabytku. Wprawdzie umorzył postępowanie w zakresie montażu kominka z płaszczem wodnym zasilającym instalację c.o. z uwagi na wykonanie tych robót przed uzyskaniem stosownej decyzji, jednak należy ocenić, że organ konserwatorski, wyrażając zgodę na modyfikację istniejącej instalacji c.o., nie kwestionuje jej legalności.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania organy przedwcześnie oceniły, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy wykonanym kominku w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB uzupełni stan faktyczny sprawy o brakujące ustalenia, na które Sąd zwrócił uwagę, po czym oceni merytorycznie, czy zastosuje wobec inwestora przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 p.b. w wersji pozytywnej czy negatywnej, a wydane rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane niezgodnie z prawem, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).