Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1184/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020r., sygn. akt V SA/Wa 851/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Izby [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] Izba [...], zaskarżając ten wyrok w całości.

Skarżąca [...], na podstawie art. 176 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia i decyzji poprzedzającej; oraz o zasądzenie na rzecz [...] Izby [...], na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rada, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi [...] zarzuciła:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:
2. 1) prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018r. poz. 2096), zwanej k.p.a., w zw. z art. 67 oraz art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 2077 z późn. zm.), zwanej u.f.p., polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie cywilnej, dla której droga postępowania administracyjnego nie jest właściwa oraz w której organy władzy publicznej nie posiadają kompetencji władczych, a w przypadku nieuwzględnienie powyższego zarzutu zarzuciła naruszenie:
3. 2) prawa materialnego art. 169 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 169 ust. 3 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacja w kwocie 18.000 zł przyznana na realizację zadania w postaci przygotowania sprawozdań statystycznych z Centralnego Rejestru Lekarzy przyznana była bez podstawy prawnej, podczas gdy podstawa prawna do przekazania tej kwoty wynika z treści § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 maja 2010r. w sprawie przekazywania izbom lekarskim środków finansowych na pokrycie kosztów czynności wykonywanych przez izby lekarskie (Dz. U. nr 94 poz. 611), zwanego rozporządzeniem wykonawczym, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. znajduje zastosowanie w sprawie, podczas gdy w sprawie brak jest podstaw zastosowania tego przepisu.
4. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów skargi, w tym w szczególności zarzutu:
5. 1) art. 169 ust. 1 u.f.p. poprzez błędne określenie okresu, za który naliczone zostały odsetki od kwoty 18.000 zł,
6. 2) art. 8 § 1 i 2 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że wyraźnie przyznana w zawartej pomiędzy Ministrem Zdrowia a Naczelną Izbą Lekarską kwota 18.000 zł za wykonanie dwóch raportów statystycznych w umowie, podobnie jak miało to miejsce i było rozliczne bez żadnych zastrzeżeń w latach poprzednich, była przyznana nienależnie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, że zrzekła się przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej dotacji celowej uznał tę decyzję za prawidłową. Sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącej [...] o cywilnoprawnym charakterze kwoty do zwrotu z tytułu dotacji celowej przyznanej umową na realizację zadania polegającego na przygotowaniu dwóch raportów statystycznych na podstawie danych zawartych w centralnym rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów Rzeczypospolitej Polskiej. Chodzi przy tym nie o charakter prawny tej kwoty, jak przyjął Sąd I instancji, lecz o charakter zadania, na który kwota dotacji celowej została przyznana i na to zadanie przez Radę wykorzystana.

Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt II petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.

Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrole instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10).

Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Sąd I instancji nie ma jednakże obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., II GSK 3669/17, LEX nr 2442924). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11).

Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie – pozwala Sądowi odwoławczemu na przeprowadzenie kontroli instancyjnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a skarżącej, czego dowodem są sformułowane zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, stanowiące istotę zaistniałego w tej sprawie sporu, umożliwiło podjęcie polemiki ze stanowiskiem zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zaprezentował motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, konkludując, że w sprawie wypłacona skarżącej dotacja była nienależna. Z tego już względu zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Niezależnie od tego skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wykazała – pomimo wymogu ustawowego – wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy, w tym w kontekście niemożności sformułowania skargi kasacyjnej, a to z uwagi na brak zaprezentowania przez Sąd I instancji motywów podjętego wyroku w sprawie. Tymczasem nie każde naruszenie przepisu prawa procesowego, lecz jedynie takie które mogło rzutować na treść wyroku może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej na tej podstawie. Brak odrębnego odniesienia się przez Sąd I instancji co do poprzednich umów przyznających dotację na sporządzenie sprawozdań w oparciu o prowadzone rejestry lekarzy nie stanowi istotnego naruszenia, bowiem okoliczność ta nie ma znaczenia dla tej sprawy, gdzie przedmiotem oceny są wyłącznie okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej do tego zarzutu kasacyjnego wskazuje nadto, iż w istocie za pośrednictwem tego zarzutu skarżąca kasacyjnie próbuje kwestionować dokonaną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną i faktyczną sprawy.

Sama skarżąca kasacyjnie stwierdza, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji – co do odsetek - ograniczył się do powtórzenia stanowiska organu, zamiast zaprezentowania własnego stanowiska. To zaś wskazuje na wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej w tym zakresie, co stanowi dodatkowy argument o niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 67 oraz art. 60 pkt 1 u.f.p. oraz naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 169 ust. 3 u.f.p. i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, tj. zarzuty kasacyjne pkt I petitum skargi kasacyjnej, pozostające w funkcjonalnym związku, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, nie zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznając te zarzuty – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew wymogowi ustawowemu nie zostały one powiązane z przepisami p.p.s.a., jako aktu normującego działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, w szczególności z art. 151 p.p.s.a., przyjętym przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Sądy te nie stosują bezpośrednio przepisów administracyjnego prawa administracyjnego, prawo to jest stosowane pośrednio jako normatywny wzorzec oceny legalności działań/zaniechań administracji. Oznacza to, że zarzuty kasacyjne winny być skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi i oparte w pierwszej kolejności na przepisach normujących działalność sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności na przepisach administracyjnego prawa. Ta wadliwość nie uniemożliwia jednak merytorycznej oceny zarzutów, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zostały one skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi.

Podnieść jednak trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać, jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na jego błędnej wykładni lub wadliwym jego zastosowaniu ewentualnie na obu tych postaciach naruszenia. Błędna wykładnia prawa może przy tym polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (tak np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014r., II OSK 2065/12, Lex nr 1500193), natomiast naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej, a strona jest zobowiązana do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie przystaje do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania – w przypadku obu postaci naruszenia prawa strona winna precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie (tak wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117).

Niedopuszczalne jest też postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z dnia 9 października 2018r., II OSK 2512/16, LEX nr 2571945).

Uwzględniając konsekwencje prawne co do kierunku stosowania art. 174 pkt 1 p.p.s.a., określającego jedną z podstaw kasacyjnych – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię nie zostały prawidłowo skonstruowane. Uzasadnienie skargi kasacyjnej do tych zarzutów dowodzi, iż skarżąca kasacyjnie zarzuca w istocie ich wadliwe zastosowanie w niepodważonych żadnym zarzutem kasacyjnym okolicznościach faktycznych. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do oceny okoliczności faktycznych zawarcia i wykonania umowy o dotację, a następnie również konsekwencji prawnych związanych z tymi okolicznościami. Nie przedstawia natomiast w żadnych argumentów na czym polega błąd Sądu I instancji w procesie interpretacji objętych zarzutami kasacyjnymi przepisów, jak i nie wskazuje jak przepisy te powinny być zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowo rozumiane.

W tym aspekcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trudno odnaleźć jakiekolwiek argumenty, które pozwalały przyjąć jakie to metody wykładni prawa, zastosowane w procesie odkodowania treści tych przepisów przez skarżącą kasacyjnie zostały zastosowane, i do jakiego wyniku tego procesu one skarżącą doprowadziły, odmiennego od przyjętego przez Sąd I instancji. Za spełnienie wymogu skargi kasacyjnej w tym aspekcie nie może być uznane stwierdzenie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że umowa w zakresie spornej kwocie dotacji (na sporządzenie sprawozdań w oparciu o prowadzone rejestry) "nie stanowiła dotacji lecz dotyczyła wykonania zamówionej przez Ministra Zdrowia usługi i tworzyła stosunek cywilnoprawny", a skoro Minister nie miał prawa udzielić dotacji za sporne zadanie, to w tym zakresie umowa stanowi ofertę, która została przyjęta i wykonana przez skarżącą.

Również nie spełnia tego wymogu teza skargi kasacyjnej, że Minister miał kompetencje do uszczegółowienia zadań w umowie, co wyklucza uznanie przyznanej dotacji na sporne zadanie jako nienależnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ nie może przyznać dotacji na realizację określonego zadania, a następnie żądać zwrotu przekazanych na to zadanie środków. Pomijając brak spójności argumentacji skargi kasacyjnej co do charakteru "kwoty" przyznanej na sporządzenie sprawozdań z rejestrów lekarzy oraz niezależnie od wad konstrukcyjnej skargi kasacyjnej w analizowanym aspekcie – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że umowa jako forma prawna działania administracji, a ściślej żadne jej postanowienie nie może podważyć treści powszechnie obowiązującego prawa, w tej sprawie o zakresie zadań, na które może być przyznana dotacja celowa. Postanowień umownych zawieranych w obszarze prawa administracyjnego nie sposób analizować w oderwaniu od treści przepisów prawa administracyjnego, bowiem treść umów zawieranych przez administrację w celu wykonania tych przepisów determinuje norma prawnoadministracyjna.

Nie sposób zatem podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, która z jednej strony zmierza do wykazania, że zawarcie umowy na realizację spornego zadania i przyznanie na ten cel dotacji celowej nie daje podstawy do uznania tej dotacji za przyznaną nienależnie, ignorując tym samym treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego; z drugiej zaś podnosi, że w tym zakresie umowa miała charakter cywilnoprawny i nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie dotacji uznanej za nienależną. Tym samym skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska Sądu I instancji, że sporna część dotacji celowej jest nienależna jako przyznana bez podstawy prawnej i podlega ona zwrotowi w trybie administracyjnym. Podzielając to stanowisko zaskarżonego wyroku, choć brak właściwie sformułowanego zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykaz zadań, które na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009r. o izbach lekarskich (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 965), zwanej u.i.l., mogą zostać przekazane tym izbom w drodze umowy do realizacji określa art. 5 pkt 3-6 i 11 i 11a tej ustawy.

Spośród nich najistotniejsze z punktu widzenia zaistniałego w tej sprawie sporu są zadania określone w pkt 11 (prowadzenie rejestrów lekarzy, rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie praktyk lekarskich na zasadach określonych w przepisach o działalności leczniczej, rejestrów podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy oraz rejestrów lekarzy tymczasowo i okazjonalnie wykonujących zawód lekarza). Do kompetencji Naczelnej Rady Lekarskiej należy – stosownie do art. 39 pkt 15 i 16 - odpowiednio prowadzenie Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej i prowadzenia Rejestru Ukaranych Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej. Minister właściwy do spraw zdrowia, został upoważniony w art. 115 ust. 3 u.i.l., do określenia, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Lekarskiej, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania kosztów i trybu przekazywania izbom lekarskim środków finansowych, o których mowa w ust.

1. W § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 wydanego w oparciu o ten przepis rozporządzenia wykonawczego wskazano, że podstawę przekazania środków finansowych stanowi umowa opracowana na podstawie prognoz wykonywania zadań, zawarta w danym roku pomiędzy ministrem właściwym do spraw zdrowia a izbą lekarską; a zawierana umowa powinna określać w szczególności szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki środki finansowe zostały przekazane, i termin jego wykonania. Porównanie tych przepisów nie daje podstaw do określenia w umowie zadań innych niż wprost wskazane w pkt 11 art. 5 u.i.l. W kontekście zadań ustawowych należy zatem rozumieć użyte w § 4 ust. 2 pkt 1 pojęcie "szczegółowy opis zadania". Nie jest natomiast dopuszczalne rozszerzenie zakresu ustawowych zadań, na których realizację może być udzielona dotacja celowa (a jedynie ich uszczegółowienie) w drodze umowy. Niewątpliwie sporządzenie raportów statystycznych na podstawie danych zawartych w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów nie mieści się w pojęciu prowadzenia tych rejestrów, gdyż wiąże się z nimi dokonanie czynności dodatkowych takich jak analiza danych, klasyfikacja tych danych wedle przyjętych kryteriów, a następnie sporządzenie odpowiednich zestawów danych. Zresztą sama skarżąca kasacyjnie w swojej argumentacji podkreśla, że ze sporządzeniem tych raportów wiązało się wykonanie dodatkowej płatnej usługi, z czym z kolei wiąże się zaangażowanie pracy pracowników działu informatyki [...] Izby [...] i co generuje koszty. Raporty zawierają – jak stwierdza [...] - "dane agregowane w oparciu o wskazane przez Ministra Zdrowia dane". W świetle powołanych przepisów za niedopuszczalne uznać należy określenie w umowie w ramach zadania prowadzenia rejestrów podzadania sporządzania raportów w oparciu o te rejestry. Przyznanie zatem dotacji za wykonanie tego podzadania nie miało podstawy prawnej, co oznacza, że przyznana i wypłacona na realizację tego podzadania kwota środków z budżetu państwa spełnia kryteria dotacji nienależnej w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. Dotacjami nienależnymi w myśl definicji ustawowej zgodnie z tymi przepisami są dotacje udzielone bez podstawy prawnej i podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami określonymi, jak dla zaległości podatkowych w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia, że są one nienależne. Dotacjami udzielonymi bez podstawy prawnej są dotacje przyznane w sytuacji, gdy beneficjent otrzyma dotację będąc w mylnym przekonaniu, że spełnia zakres podmiotowy, przedmiotowy i pozostałe kryteria wskazane w przepisie będącym podstawą udzielenia dotacji, a tak nie jest a mimo to jednostka dysponującą środkami na udzielenie dotacji udziela dotacji. Nie ma więc racji skarżąca kasacyjnie [...], że dotacja przyznana niezgodnie z przepisami prawa, jak dotacja udzielona na sporządzenie dwóch raportów w oparciu o prowadzone rejestry, stanowi przyjęcie oferty w rozumieniu prawa cywilnego i nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nienależnej kwoty. Gdyby tak było, to zbędny byłby przepis ust. 3 art. 169 u.f.p. zawierającej definicję dotacji nienależnej, a tym bardziej odwołujący się do dotacji udzielonej bez podstawy prawnej. Odrębną – nie objętą jednak żadnym skutecznym zarzutem kasacyjnym - kwestią jest natomiast odpowiedzialność za udzielenie dotacji nienależnej.

Rozpoznając natomiast zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego – przy wadach konstrukcyjnych zarzutów błędnej ich wykładni - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie zasługują one również na uwzględnienie. W tym aspekcie zauważyć należy okoliczność niepodważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. Ustalenia te wiążą w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej i stanowią punkt wyjścia do oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego w okolicznościach sprawy. Z niespornych zaś ustaleń faktycznych wynika niewątpliwie, że skarżącej kasacyjnie przyznana została dotacja na realizację w ramach zadania prowadzenie rejestrów lekarzy - podzadania sporządzenie dwóch raportów wedle kryteriów podanych przez Ministra. Skoro jednak dotacja celowa nie mogła być przyznana, a następnie wykorzystana na to podzadanie, to nie sposób przyjąć, że w tej sprawie organy, a później Sąd I instancji, wadliwie uznali, że zachodzą przesłanki materialne do zwrotu nienależnie wypłaconej dotacji celowej.

W ramach zarzutu wadliwego zastosowania prawa materialnego nie mogą być też kwestionowane ustalenia faktyczne i ich ocena. Ich podważenie wymagało sformułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego, co jednakże nie miało miejsca w tej sprawie. W ramach zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego nie może też zostać uwzględniony argument, że do zawarcia umowy doszło w wyniku podpisania przygotowanej przez Ministra umowy, a nie wykonanie zadań określonych w tej umowie, w tym spornego podzadania, skutkowałoby natychmiastowym rozwiązaniem umowy, zaś Minister rozliczył prawidłowo wykonana umowę. Decyzja o zwrocie dotacji ma bowiem charakter deklaratoryjny, a zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014r., II GSK 916/13). Sama zaś odpowiedzialność z tytułu pobranej nienależnie dotacji ma charakter obiektywny i wiąże się ze stwierdzeniem okoliczności skutkujących zwrotem nienależnie pobranej dotacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.