Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1655/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r. oddalił skargę M. R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 15 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie wpłynął wniosek M. R. (strona, skarżący) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W dniu 4 czerwca 2013 r. wpłynęła do Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie zmiana do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Powyższa zmiana została złożona przy użyciu systemu informatycznego ARiMR (wnioski przez internet).

W ramach wszczętego postępowania administracyjnego, wniosek został poddany kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej. W dniach [...] do [...] grudnia 2013 r. w gospodarstwie przeprowadzona została kontrola na miejscu w Zakresie Wzajemnej Zgodności oraz w ramach działania Program Rolnośrodowiskowy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, którą:

1. - przyznał na rok 2013 płatność z tytułu realizacji pakietu Zrównoważony sposób gospodarowania, wariant Zrównoważony sposób gospodarowania (1.1) w wysokości 17.899,44 zł,
2. - przyznał na rok 2013 płatność z tytułu realizacji pakietu Ochrona gleb i wód, wariant Międzyplon ozimy (8.2.1) w wysokości 4.998,00 zł,
3. - przyznał na rok 2013 płatność z tytułu realizacji pakietu Ochrona gleb i wód, wariant Międzyplon ścierniskowy (8.3.1) w wysokości 2.561,00 zł.

W wyniku zaskarżenia decyzji odwołaniem Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku kontroli instancyjnej uchylone zostały także kolejne decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, tj. decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie:

1. - przyznał na rok 2013 płatność z tytułu realizacji pakietu Zrównoważony sposób gospodarowania, wariant Zrównoważony sposób gospodarowania (1.1) w wysokości 18.181,35 zł,
2. - przyznał na rok 2013 płatność z tytułu realizacji pakietu Ochrona gleb i wód, wariant Międzyplon ozimy (8.2.1) w wysokości 5.529,93 zł,
3. - przyznał na rok 2013 płatność z tytułu realizacji pakietu Ochrona gleb i wód, wariant Międzyplon ścierniskowy (8.3.1) w wysokości 2 536,40 zł, oraz nie uznał działania siły wyższej lub wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych: w zakresie wystąpienia zalania i podtopień oraz w zakresie braku możliwości złożenia zmiany do wniosku w terminie nie sankcjonującym.

Po wniesieniu odwołania Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. w mocy.

Odwołując się do przepisów § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. organ II instancji wyjaśnił, że strona we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2013 ubiegała się o przyznanie płatności do następujących pakietów:

1. - Zrównoważony sposób gospodarowania, wariant Zrównoważony sposób gospodarowania (1.1);
2. - Ochrona gleb i wód, wariant Międzyplon ozimy (8.2.1);
3. - Ochrona gleb i wód, wariant Międzyplon ścierniskowy (8.3.1).

Organ odwoławczy podniósł, że w uwagach do raportu z czynności kontrolnych nr [...] strona oświadczyła o wystąpieniu siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności w postaci zalania działki w wyniku długotrwałych opadów na działce rolnej LA o powierzchni 0,79 ha. Powyższe zostało przez stronę potwierdzone w "odwołaniach" z dnia 16 kwietnia 2014 r., z dnia 21 września 2014 r., 21 kwietnia 2015 r., w których strona podnosi, że nieusunięcie okrywy roślinnej na części działek nastąpiło ze względu na ich zalanie. Dalej zauważył, że do uznania dany przypadek za wypadek siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności konieczne jest aby zdarzenie miało charakter nagły i taki nad którym człowiek nie może zapanować.

Natomiast z oświadczenia strony złożonego do protokołu z czynności kontrolnych jednoznacznie wynika, że zalanie działki rolnej ma charakter trwały. Strona wskazuje: "Działka rolna LA o pow. 0,79 pomimo zgłoszenia do dopłat nie była użytkowana rolniczo, z powodu kilkuletniego zalania. W bieżącym roku woda ponownie nie zeszła z łąki" Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przypadek zgłoszony przez stronę nie stanowi przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności.

W kwestii niedochowania terminu przez stronę ze względu na niedostępność aplikacji umożliwiającej złożenie zmiany do wniosku przez Internet organ II instancji, odwołując się do art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stwierdził, że w świetle tego przepisu wystąpienie siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych nie ma wpływu na niedochowanie końcowego terminu upływającego 10 czerwca. Opóźnienie ponad 25 dni kalendarzowych powoduje uznanie wniosku za niedopuszczalny.

Odnosząc się do wyników przeprowadzonych kontroli organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzona w gospodarstwie rolnym kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, polegającej na pomiarze powierzchni działek rolnych bezpośrednio w terenie z wykorzystaniem właściwych narzędzi pomiarowych, której wyniki udokumentowano sporządzając raport z czynności kontrolnych Nr [...], stwierdziła nieprawidłowości opisane w decyzji.

Natomiast podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2013. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku:

1. - dla działki ewidencyjnej o numerze [...], [...], [...], [...], na której zadeklarowano działkę rolną AA do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 5,92 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 5,90 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej o numerze [...], [...], [...], [...] wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,02 ha.
2. - dla działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną AG do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 1,02 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,99 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej o numerze [...] wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,03 ha.
3. - dla działki ewidencyjnej o numerze [...] na której zadeklarowano działkę rolną AU do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 3,85 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 3,63 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej o numerze [...] wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,22 ha.
4. - dla działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną E do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 5,96 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 5,77 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej o numerze [...] wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,19 ha.

Wyjaśniając sposób, w jaki została ustalona wysokość płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i wariantów organ odwoławczy wskazał, że w przypadku Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. Wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania organ stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 1.1 wynosiła 86,69 ha. Jednakże na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami LA, U, E, LB, AG, A, C, AF, AL, AP, AM o łącznej powierzchni 14,53 ha została zadeklarowana roślina z grupy upraw TUZ (trwały użytek zielony). Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa w przypadku pakietu zrównoważony sposób gospodarowania jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne.

W związku z powyższym stwierdził, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu 1.1. nie przysługuje do działek rolnych z deklaracją TUZ, a więc do działek rolnych LA, U, E, LB, AG, A, C, AF, AL, AP, AM Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności w ramach pakietu 1.1 wyniosła więc 72,16 ha (86,69 ha - 14,53 ha).

Zgodnie z załącznikiem Nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. początkowa kwota płatności w Wariancie 1.1 wynosiła 24.562,80 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Biorąc pod uwagę wyniki kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej powierzchnia stwierdzona wyniosła 68,23 ha. Na podstawie art. 16 ust 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości 2.829,605 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

W dalszej kolejności organ dokonał pomniejszeń z uwagi na stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. Organ wskazał, że jak wynika z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzona kontrola na miejscu stwierdziła nieprawidłowości, mające wpływ na wysokość przyznanej płatności tj. na działce rolnej A o powierzchni 1,65 ha, został stwierdzony błąd S5 - Brak koszenia lub wypasu na trwałych użytkach zielonych, lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie. Powierzchnia objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wyniosła 82,53 ha, natomiast powierzchnia na której stwierdzono uchybienie wyniosła 1,30 ha, co stanowi 1,58 %. W związku z powyższym kwota 21.733,20 zł została pomniejszona o kwotę 343,38 zł.

Nadto organ dokonał pomniejszenia płatności w związku z nieprzestrzeganiem norm i wymogów podstawowych w zakresie zasad dobrej kultury rolnej. Mając na uwadze wyniki kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzić należy nieprzestrzeganie w obszarze dobra kultura rolna zgodna z ochroną środowiska wymogu N 04, N.04.1 - na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku lub nie wypasano zwierząt dotyczyło działek rolnych: AL oraz A o łącznej powierzchni 1,39 ha. Organ w tym kontekście przywołał treść art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz § 1 pkt 1 ppkt 2 i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372). Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą 15%. W związku z powyższym należna kwota płatności została pomniejszona o 3.208,47 zł, zaś kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 18.181,35 zł.

W odniesieniu do wariantu 8.2.1 Międzyplon ozimy organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczania pomocy stosuje się obszar zadeklarowany. Jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Powierzchnia zgłoszona do płatności w ramach wariantu wynosi 16,42 ha. Powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 15,96 ha ze względu na wykryte nieprawidłowości.

Jako, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej nie przekraczała 3% początkową kwotę płatności wyliczono na 6.703,20 zł. Organ dokonał pomniejszenia tej kwoty z uwagi na stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu pakietu.

Organ wskazał, że z raportu z czynności kontrolnych nr [...] wynika, że przeprowadzona kontrola na miejscu stwierdziła nieprawidłowość oznaczoną kodem W10 "Brak siewu roślin poplonowych" na działce rolnej H. W związku z powyższym kwota 6.703,20 zł została pomniejszona o kwotę 197,40 zł.

Nadto organ dokonał pomniejszenia płatności w związku z nieprzestrzeganiem norm i wymogów podstawowych w zakresie zasad dobrej kultury rolnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, zmniejsza się całkowitą kwotę płatności, która ma być przyznana w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Mając zaś na uwadze wyniki kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzić należy nieprzestrzeganie w obszarze dobra kultura rolna zgodna z ochroną środowiska wymogu N 04, N.04.1 - na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku lub nie wypasano zwierząt dotyczyło działek rolnych: AL oraz A o łącznej powierzchni 1,39 ha. Organ w tym kontekście przywołał treść art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz § 1 pkt 1 ppkt 2 i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372).

Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą 15%. W związku z powyższym należna kwota płatności została pomniejszona o 975,87 zł, zaś kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 5.529,93 zł.

W odniesieniu do wariantu 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy organ wskazał, że powierzchnia zgłoszona do płatności w ramach wariantu wynosi 18,24 ha, a powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 15,73 ha ze względu na wykryte nieprawidłowości. Zgodnie z art. 16 ust 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru, w związku z czym początkową kwotę płatności z uwzględnieniem powierzchni udowodnionej ustalono na 4.284 zł. Kwota ta została pomniejszona z uwagi na stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach przedmiotowego wariantu pakietu.

Jak wskazał organ z raportu z czynności kontrolnych Nr [...] wynika, że przeprowadzona kontrola na miejscu stwierdziła nieprawidłowość oznaczoną kodem W21 "Nie stwierdzono deklarowanej rośliny w międzyplonie " na działce rolnej BH. Organ stwierdził, że z deklaracji rolnika we wniosku wynika, że na działce rolnej BH zadeklarowanych do otrzymania płatności w ramach Pakietu 8. Ochrona gleb i wód, Wariant 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy, winna zostać zasiana gryka zwyczajna. Z zapisów prowadzonego przez producenta rejestru działalności rolnośrodowiskowej (fotografie rejestru sporządzone zostały podczas kontroli na miejscu) wynika, że została wysiana gryka biała. W związku z powyższym kwota 4.284,00 zł została pomniejszona o kwotę 1.300,00 zł.

Nadto organ dokonał pomniejszenia płatności w związku z nieprzestrzeganiem norm i wymogów podstawowych w zakresie zasad dobrej kultury rolnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, zmniejsza się całkowitą kwotę płatności, która ma być przyznana w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Mając zaś na uwadze wyniki kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzić należy nieprzestrzeganie w obszarze dobra kultura rolna zgodna z ochroną środowiska wymogu N 04, N.04.1 - na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku lub nie wypasano zwierząt dotyczyło działek rolnych: AL oraz A o łącznej powierzchni 1,39 ha. Organ w tym kontekście przywołał treść art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz § 1 pkt 1 ppkt 2 i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372).

Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą 15%. W związku z powyższym należna kwota płatności została pomniejszona o 447,60 zł, zaś kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 2.536,40 zł.

Odnosząc się do treści odwołania organ drugiej instancji wskazał, że ustalenie wielkości powierzchni uprawnionej do płatności wynika z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez osoby wykwalifikowane, posiadające odpowiednie kompetencje. Ponadto wyjaśnił, że ustalenie powierzchni działek rolnych w trakcie kontroli na miejscu dokonuje się w odniesieniu do sprawy w danym roku gospodarczym Podstawowym zadaniem kontroli na miejscu jest bowiem weryfikacja powierzchni i gatunków upraw deklarowanych przez wnioskodawców w danym roku gospodarczym. Z tego względu przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uwzględnić należy wynik kontroli na miejscu dotyczącej roku referencyjnego, którego dotyczy kontrolowany wniosek. Ustalenia kontroli przeprowadzonych dla potrzeb wniosków dotyczących lat następnych mogą bowiem odbiegać od ustaleń kontroli z 2013 r., choćby ze względu na nieuchronne zmiany faktyczne zachodzące w sposobie zagospodarowania poszczególnych działek w różnych latach.

Decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2016 r. została zaskarżona przez M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w skardze zarzucił decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wypływ na wynik sprawy i wniósł o uchylenie tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego w takim stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też co do zasady prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zdaniem WSA, mając na względzie, że postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego wszczęte zostało w dniu 15 maja 2013 r. oraz biorąc pod uwagę treść kolejnych przepisów przejściowych zawartych w aktach prawnych, którymi nowelizowano rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r., w badanej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu z 2013 r.

Sąd I instancji wskazał, że Do postępowań w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko wtedy, gdy inaczej nie stanowią przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na organy nałożono jedynie obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy). Z powyższego wynika, że w tego rodzaju postępowaniach rola organu ogranicza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z czego organ się wywiązał. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie był obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądań i twierdzeń wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Skarżący nie może zatem skutecznie stawiać organowi zarzutu zaniechania wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy rozważyły i poddały ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

WSA podał, że wniosek Skarżącego poddany został kontroli administracyjnej w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (Systemu Identyfikacji Działek Rolnych) oraz kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym przeprowadzonych w dniach od [...] do [...] grudnia 2013 r. w Zakresie Wzajemnej Zgodności i w ramach działania Programu Rolnośrodowiskowego.

Jeżeli chodzi o wyniki kontroli na miejscu to zostały one przedstawione w protokołach z kontroli: w Zakresie Wzajemnej Zgodności w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] i w ramach działania Program Rolnośrodowiskowy w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Protokoły te stanowią dokument urzędowy, co powoduje, że organ - w braku przedstawienia dowodów odmiennych - był zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści tych dokumentów, a w przedmiotowym przypadku były to wyniki dokonanych pomiarów powierzchni uprawnionych do płatności oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Rolnik został poinformowany o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie. Był przy tym obecny przy przeprowadzaniu kontroli w ramach działania Programu Rolnośrodowiskowego. Strona nie skorzystała z przysługującego mu prawa do zgłoszenia zastrzeżeń odnośnie przeprowadzonych kontroli. Jedyna uwaga skarżącego zgłoszona do kontroli prowadzonej w związku z realizacją Programu Rolnośrodowiskowego dotyczyła tego, że działka rolna LA pomimo zgłoszenia do płatności nie była użytkowana z powodu kilkuletniego zalania. Skarżący nie zakwestionował więc ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, lecz jedynie usprawiedliwiał fakt braku użytkowania rolniczego działki LA.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie podważył w żaden sposób ustaleń wynikających z przeprowadzonych kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu.

W ocenie WSA analiza decyzji organów obu instancji wskazuje, że istotny wpływ na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości miało tzw. przedeklarowanie gruntów zgłoszonych we wniosku o płatność, tj. ustalenie w toku kontroli różnicy pomiędzy powierzchnią kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli. Zmniejszenie wysokości płatności rolnośrodowiskowej przyznanych na rok 2013 wynikało jednak także z innych względów, w tym między innymi ze zgłoszenia w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. Wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania gruntów, na których została zadeklarowana roślina z grupy upraw TUZ (trwały użytek zielony).

Sąd I instancji zauważył, że zgłoszenie w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone gruntów nie użytkowanych jako grunty orne musiało skutkować wyłączeniem tych gruntów z płatności rolnośrodowiskowej przyznawanej w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, co niewątpliwie wpłynęło na obniżenie całkowitej kwoty płatności rolnośrodowiskowej przyznanej rolnikowi na rok 2013. Płatność rolnośrodowiskowa została także pomniejszona w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone (brak koszenia lub wypasania na działce rolnej A) oraz wymogów w ramach poszczególnych wariantów Pakietu 8. Ochrona gleb i wód, tj. wariantu 8.2. Międzyplon ozimy (brak siewu roślin poplonowych na działce rolnej H) oraz wariantu 8.3. Międzyplon ścierniskowy (brak siewu deklarowanej rośliny w międzyplonie na działce rolnej BH).

Nadto płatność rolnośrodowiskowa została zmniejszona w związku z naruszeniem obowiązku utrzymywania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Naruszenie tych wymogów zostało stwierdzone w przypadku działek rolnych nr A i AL, w toku dwóch kontroli przeprowadzonych na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego. Skarżący ustaleń dotyczących naruszenia powyższych wymogów, przedstawionych w raportach z czynności kontrolnych, w żaden sposób skutecznie nie podważył. Bez znaczenia dla wysokości przyznanej płatności rolnośrodowiskowej pozostawała kwestia nie uznania działania siły wyższej lub wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych w zakresie braku możliwości złożenia zmiany do wniosku w terminie, albowiem organ pierwszej instancji nie zastosował z tego tytułu żadnych pomniejszeń.

Zdaniem WSA w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił jednak żadnych dowodów, które mogłyby podważyć prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy w toku kontroli administracyjnej. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie ustalenia rzeczywistej powierzchni obszarów uprawnionych do płatności dokonywano także w trakcie przeprowadzonych kontroli na miejscu, a więc w terenie. Wniosek poddany został również kontrolom na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego, które przeprowadzone zostały w dniach od [...] do [...] grudnia 2013 r. w Zakresie Wzajemnej Zgodności i w ramach działania Programu Rolnośrodowiskowego. Organy w toku przeprowadzonych kontroli na miejscu weryfikowały zatem zadeklarowaną przez producenta rolnego powierzchnię działek rolnych, jak też kontrolowały gospodarstwo rolne w zakresie kwalifikowalności zgłoszonych gruntów oraz spełniania zasady wzajemnej zgodności i wymogów programu rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji stwierdził, że z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności wynika, że:

1. - działka rolna A: stwierdzona niezgodność N.04.1; powierzchnia, na której stwierdzono niezgodność 1,3 ha; uwagi: brak koszenia; waga stwierdzonej niezgodności: 3;
2. - działka rolna AL: stwierdzona niezgodność N.04.1; powierzchnia, na której stwierdzono niezgodność 0,09 ha; uwagi: brak koszenia; waga stwierdzonej niezgodności: 3;
3. - działka rolna BH: posiany poplon gorczyca;
4. - działka rolna H: brak poplonu;
5. - działka rolna LA (łąka trwała): uwagi: teren mocno podmokły.

Z kontroli w ramach Programu Rolnośrodowiskowego wynika, że:

1. - działka rolna A (łąka): nie przestrzega wymogu koszenia lub wypasania; powierzchnia niespełnienia wymogu 1,30 ha;
2. - działka rolna AL (łąka): nie przestrzega wymogu koszenia lub wypasania;
3. - działka rolna BH: stwierdzona roślina uprawiana w międzyplonie: gorczyca biała;
4. - działka rolna H: data siewu międzyplonu: brak; stwierdzona roślina uprawiana w międzyplonie: brak poplonu;
5. - działka rolna LA (łąka trwała): odstąpiono od pomiaru ze względu na brak dostępu na działkę - działka zabagniona, mocno podmoknięta, nieużytkowana rolniczo.

W ocenie WSA brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń przedstawionych w powyższych raportach z czynności kontrolnych.

Sąd I instancji wskazał, iż kwestionując stanowisko organów odnośnie ustalenia powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności skarżący podnosił w pierwszym rzędzie, że ustalenia te różnią się od ustaleń dokonywanych w poprzednich latach, w tym w szczególności od ustaleń dokonanych w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w 2012 r. Nadto skarżący wskazywał, że wniosek był składany w oparciu o bardzo dokładnie analizowane mapy dostępne w aplikacji elektronicznej oraz materiał graficzny przesłany przez Agencje.

Stanowisko takie, według WSA, nie jest uzasadnione. Deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw, rodzaj upraw oraz ich stan muszą odpowiadać stanowi faktycznemu istniejącemu realnie na gruncie w danym okresie. W przypadku płatności na rok 2013 istotnym był zatem stan gruntów istniejący w 2013, a nie w latach poprzednich, w tym w 2012 r. Rolnik ubiegający się o przyznanie płatności musi utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Obowiązek ten dotyczy gruntów objętych wnioskiem, a nie utrwalonego w jakikolwiek sposób wizerunku tych gruntów.

Strona we wniosku o płatność powinna podać powierzchnię działek rolnych na działkach ewidencyjnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie, czyli podać powierzchnię rzeczywistą użytków rolnych uprawnionych do przyznania płatności. Skarżący zgłaszając działki do płatności ma obowiązek dokonania dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności, z uwzględnieniem stanu istniejącego faktycznie na gruncie. Rolnik w momencie składania wniosku powinien posiadać wiedzę na temat poszczególnych upraw w gospodarstwie i w oparciu o nią winien w sposób rzetelny oraz zgodny ze stanem faktycznym nakreślić ich przebieg na dostarczonym przez ARiMR materiale graficznym. W przypadku stwierdzenia przez producenta rolnego niezgodności zdjęć lotniczych lub satelitarnych z prawdziwym przebiegiem granic działek ewidencyjnych, zasięgiem terenów użytkowanych rolniczo, a w szczególności z występującymi w terenie nieużytkami, rolnik winien odpowiednio skorygować przede wszystkim powierzchnię użytków we wniosku, jak i oznaczyć ich prawdziwy (rzeczywisty) zasięg na dostarczonym mu materiale graficznym.

Ustaleń takich rolnik musi dokonać z uwzględnieniem stanu występującego faktycznie na gruncie, a nie w oparciu o jakiekolwiek inne okoliczności, w tym także dane z lat wcześniejszych. Z tych też względów, dla potrzeb ustalenia faktycznego zasięgu terenów użytkowanych rolniczo w danym okresie, dostarczany rolnikowi przez ARiMR materiał graficzny może mieć tylko znaczenie pomocnicze.

W istocie zatem materiał graficzny nie jest i nie był przesyłany rolnikowi po to, by na jego podstawie rolnik weryfikował powierzchnie prowadzonych przez siebie upraw, ich rodzaj oraz stan, lecz po to, by na materiale tym oznaczył poszczególne działki rolne, ich granice oraz powierzchnię upraw lub innych obszarów, do których przyznawane są płatności. Materiał graficzny jest więc przesyłany rolnikowi po to, by rolnik oznaczył na nim przedmiot płatności. Powyższe ma na celu doprowadzenie do stanu, w którym przedmiot płatności zostanie należycie określony i zindywidualizowany. Chodzi tu zatem o kwestie należytej identyfikacji gruntów rolnych, będących przedmiotem płatności.

Reasumując WSA stwierdził, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności i deklarując w nim określone tereny jako obszary użytkowane rolniczo powinien ustalić powierzchnie upraw, ich rodzaj oraz stan na podstawie stanu faktycznie istniejącego na gruncie w 2013 r. W szczególności powinien oznaczyć zaktualizowaną powierzchnię każdej z działek rolnych według stanu z 2013 r. Skarżący nie powinien poprzestawać jedynie na analizie materiałów graficznych udostępnionych przez ARiMR, jak też na zadeklarowaniu we wniosku stanu gruntów istniejących w latach wcześniejszych. Nie budzi wątpliwości, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) działki może się zmieniać wraz z upływem czasu, w szczególności z uwagi na zachodzące, czy to samoistnie, czy też w skutek działalności człowieka, zmiany pola zagospodarowania działki. Dla potrzeb ustalenia wysokości płatności prawnie nieistotne są przyczyny, które spowodowały zmianę wielkości powierzchni uprawnionej do płatności.

Dla rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie konieczne było ustalenie faktycznej powierzchni użytków rolnych uprawnionych do płatności w 2013 r., czego organy dokonały w oparciu o przeprowadzone kontrole na miejscu i kontrolę administracyjną.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze rozbieżności w ustaleniach dokonywanych przez organ pierwszej instancji, WSA wskazał, że były one na bieżąco usuwane wskutek interwencji organu drugiej instancji, który w sprawie trzykrotnie uchylał decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie. Z analogicznych przyczyn brak jest także podstaw do zakwestionowania dokonanego przez organy zmniejszenia płatności z uwagi na stwierdzone nieprzestrzeganie norm i wymogów dotyczących utrzymania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz stwierdzone uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów pakietów.

Sąd I instancji wskazał, że organy stwierdziły nieprzestrzeganie w obszarze dobra kultura rolna zgodna z ochroną środowiska wymogu N 04, N.04.1, tj. nie koszenie i nie usuwanie na łąkach okrywy roślinnej w wymaganych terminach lub nie wypasanie na nich zwierząt. Uchybienie to dotyczyło działek rolnych: A na powierzchni 1,30 ha i AL na powierzchni 0,09 ha. Ustalenia takie dokonane zostały w trakcie przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym skarżącego kontroli na miejscu. W trakcie tych kontroli stwierdzono bowiem:

1. - działka rolna A: stwierdzona niezgodność N.04.1; powierzchnia, na której stwierdzono niezgodność 1,3 ha; uwagi: brak koszenia; waga stwierdzonej niezgodności: 3;
2. - działka rolna AL: stwierdzona niezgodność N.04.1; powierzchnia, na której stwierdzono niezgodność 0,09 ha; uwagi: brak koszenia; waga stwierdzonej niezgodności: 3;
3. - działka rolna LA (łąka trwała): uwagi: teren mocno podmokły;
4. - działka rolna A (łąka): nie przestrzega wymogu koszenia lub wypasania; powierzchnia niespełnienia wymogu 1,30 ha;
5. - działka rolna AL (łąka): nie przestrzega wymogu koszenia lub wypasania;
6. - działka rolna LA (łąka trwała): odstąpiono od pomiaru ze względu na brak dostępu na działkę - działka zabagniona, mocno podmoknięta, nieużytkowana rolniczo.

W tej sytuacji fakt naruszenia przez skarżącego zasady wzajemnej zgodności nie budzi wątpliwości.

WSA stwierdził, że otrzymywanie płatności przez rolników w pełnej wysokości zostało uzależnione od utrzymywania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz spełnianie wymogów z zakresu środowiska, identyfikacji i rejestracji zwierząt, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt. Zasada wzajemnej zgodności oznacza powiązanie wysokości uzyskiwanych płatności ze spełnianiem przez rolników określonych wymogów i norm. W przypadku nieprzestrzegania powyższych obowiązków, konsekwencją jest odpowiednie zmniejszenie przyznawanych płatności. Z tych też względów rezultatem naruszenia norm i wymogów dotyczących utrzymania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska co do działek rolnych A i AL było zmniejszenie wysokości płatności rolnośrodowiskowej przyznanej na rok 2013. Brak jest podstaw do kwestionowania powyższego zmniejszenia albowiem wynika ono z przepisów prawa krajowego i unijnego.

Z tych samych przyczyn brak jest także podstaw do podważenia zmniejszenia płatności z uwagi na stwierdzone uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów pakietów zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przyznana rolnikowi płatność rolnośrodowiskowa została bowiem także pomniejszona w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone (brak koszenia lub wypasania na działce rolnej A) oraz wymogów w ramach poszczególnych wariantów Pakietu 8. Ochrona gleb i wód, tj. wariantu 8.2. Międzyplon ozimy (brak siewu roślin poplonowych na działce rolnej H) oraz wariantu 8.3. Międzyplon ścierniskowy (brak siewu deklarowanej rośliny w międzyplonie na działce rolnej BH).

Sąd I instancji zauważył, że przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego ma charakter dobrowolny, a płatności przyznawane są na wniosek beneficjenta składany każdego roku. Deklarując przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności, w tym przede wszystkim tych wymogów, które zostały zadeklarowane w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz wniosku o przyznanie płatności. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Obowiązkiem rolnika jest zatem realizacja całego wieloletniego zobowiązania, co do którego się zobowiązał we wniosku i w odniesieniu do tak rozumianego zobowiązania powinien być odnoszony zakres jego niewykonania.

Tym samym producent rolny nie będzie realizował zobowiązania zarówno w sytuacji, gdy nie będzie w ogóle realizował zobowiązania, do którego się zobowiązał, jak i w sytuacji, gdy będzie realizował zobowiązanie, ale jedynie w części.

Z ustaleń zawartych w przywoływanych wyżej raportach z czynności kontrolnych wynika, że na działce rolnej A (łąka) nie przestrzegano wymogu koszenia lub wypasania na trwałych użytkach zielonych. Stanowiło to naruszenie wymogu określonego w załączniku Nr 3 Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone pkt 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego uzasadniało zmniejszenie płatności przyznawanej w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone.

WSA wskazał, że Podczas dwóch kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym stwierdzono także w sposób nie budzący wątpliwości, że na działce rolnej H nie posiano żadnych roślin jako międzyplonu ozimego. Stanowiło to naruszenie wymogu określonego w załączniku Nr 3 Pakiet 8. Ochrona gleb i wód pkt 3 ppkt 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego uzasadniało zmniejszenie płatności przyznawanej w ramach Pakietu 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.2. Międzyplon ozimy.

Z ustaleń stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu wynikało także, że na działce rolnej BH jako międzyplon ścierniskowy posiana została gorczyca biała. Skoro zatem z deklaracji rolnika we wniosku wynikało, że na działce rolnej BH zadeklarowanej do otrzymania płatności w ramach Pakietu 8. Ochrona gleb i wód, Wariant 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy, powinna zostać zasiana gryka zwyczajna, zaś z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu wynika, że faktycznie została posiana gorczyca biała, to istotnie doszło do naruszenia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. braku wysiania rośliny zadeklarowanej we wniosku jako międzyplon ścierniskowy. Jak wskazano już wyżej obowiązkiem rolnika jest realizacja całego zobowiązania, co do którego się zobowiązał we wniosku i w odniesieniu do tak rozumianego zobowiązania powinien być odnoszony zakres jego niewykonania. Skoro zaś rolnik nie posiał tej rośliny, do posiania której się zobowiązał, to tym samym nie wykonał w pełni przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Trafnie stwierdził też organ, że skarżący nie zgłosił przy tym we właściwym trybie zmiany rośliny uprawnej w międzyplonie ścierniskowym. Powyższe uprawniało organy do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej przyznawanej w ramach wariantu 8.3. Międzyplon ścierniskowy z uwagi na brak siewu deklarowanej rośliny w międzyplonie na działce rolnej BH.

Sąd I instancji uznał, że trafnie w sprawie organy stwierdziły brak podstaw do uznania działania siły wyższej lub wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych w zakresie wystąpienia zalania i podtopień oraz w zakresie braku możliwości złożenia zmiany do wniosku w terminie.

Jak wskazał WSA, skarżący w uwagach do raportu z czynności kontrolnych nr [...]) oświadczył: "Działka rolna LA o pow. 0,79 pomimo zgłoszenia do dopłat nie była użytkowana rolniczo z powodu kilkuletniego zalania. W bieżącym roku woda ponownie nie zeszła z działki" (k.165 część II tom I akt administracyjnych). Z powyższego wynika, że okoliczności te nie miały zatem charakteru nagłego, ani nadzwyczajnego. Wprost przeciwnie występowały one na przedmiotowej działce od kilku lat i były znane rolnikowi. Już więc z tego względu nie można uznać ich za przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów unijnych.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ muszą zostać zgłoszone organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Nawet gdyby więc uznać, że zgłoszenie cytowanej wyżej uwagi do protokołu z czynności kontrolnych można by uznać za zgłoszenie organowi na piśmie przypadku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych (do czego w ocenie Sądu I instancji brak podstaw) to i tak zgłoszenie to nastąpiłoby z uchybieniem terminu określonego w art. 75 ust. 2 rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009, skoro dokonano go dopiero w grudniu 2013 r., zaś przedmiotowy stan zalania (podtopienia) gruntów utrzymywał się przez cały 2013 r.

Końcowo WSA stwierdził, że czasowe przerwy w działaniach systemów teleinformatycznych, spowodowane koniecznością serwisowania lub modernizowania systemu, są wręcz typowe dla tego rodzaju systemów jak system WPI. Okoliczność taką, osoba należycie dbająca o swe interesy, powinna uwzględniać przy prowadzeniu swych spraw, analogicznie jak przykładowo to, że zdecydowana większość urzędów pocztowych jest czynna jedynie w dzień, a nie jest czynna w godzinach wieczornych i nocnych oraz w soboty i niedziele. Z tych też względów czasowej przerwy w działaniu systemu WPI, spowodowanej koniecznością serwisowania systemu, o której użytkownicy systemu zostali poinformowani komunikatem umieszczonym na stronie internetowej ARiMR, nie można utożsamiać z siłą wyższą lub okolicznościami nadzwyczajnymi w takim znaczeniu, w jakim zostało to już wyjaśnione wyżej, zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy rolnik miał zachowane inne możliwości złożenia zmiany wniosku w terminie, w szczególności poprzez nadanie pisma w urzędzie pocztowym osobiście, przez posłańca lub pełnomocnika, którego tak jak w postępowaniu sądowym, mógł ustanowić spośród osób będących jego najbliższymi krewnymi.

Jak wskazał już wyżej Sąd I instancji, w zaskarżonej decyzji organ nie ustalał kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w związku z czym za pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznał zawarte w skardze zarzuty dotyczące tej kwestii. Organ nie stosował przepisów art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, co oznacza, że dotyczące tych kwestii zarzuty uznać należy za chybione.

Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. I) naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) - dalej "p.u.s.a." w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone następujące przepisy:
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości.
4. II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżony organ prawidłowo zastosował przepisy:
5. - § 2 ust. 1, § pkt 3, § 4 ust. 1, § 9, § 20 i § 26 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r.) a w konsekwencji uznanie, że prawidłowe było utrzymanie w mocy decyzji zmniejszającej płatność pomimo prawidłowego dokonania uprawy poplonu międzyścierniskowego, a więc spełnienia wszystkich wymogów koniecznych dla otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8, wariant 8.3.1
6. - § 12 ust. 6, § 18 ust. 1 pkt 1 i § 38 w zw. z punktem VII załącznika nr 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013r.) a w konsekwencji uznanie, że prawidłowe było utrzymanie w mocy decyzji zmniejszającej płatność, pomimo braku podstaw do dokonania zmniejszenia, bowiem skarżący prawidłowo dokonał uprawy poplonu międzyścierniskowego a więc spełnione zostały wszystkie wymogi dla otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8, wariant 8.3.1.;
7. - art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009,str.
8. 65) poprzez jego nie zastosowanie tj. utrzymanie decyzji zmniejszającej płatność pomimo, że skarżący spełnił zobowiązania, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.
9. - art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez brak jasnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia w zakresie określenia na 15 % wielkości zmniejszenia kwoty płatności.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 przez jej uwzględnienie na podstawie art. 188 ppsa,
2. 2. ewentualnie - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej ale uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 ppsa,
3. 3. zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Nie stwierdzono również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu I instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega, bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Sąd kasacyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się oraz uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie to, zasadniczo, powinno stanowić rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisu odmiennej niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, wskazanie, na czym polega niewłaściwość zastosowania danego przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano wyżej, to zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nakłada to na stronę wnoszącą skargę kasacyjną obowiązek prawidłowego skonstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak też ich uzasadnienia, którego zadaniem jest wykazanie trafności zarzutów postawionych pod adresem zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący swoje zarzuty oparł na obu podstawach kasacyjnych zawartych w art.174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako pierwszy sformułowano zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji. W związku z tym należy podkreślić, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej").

Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazano. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295).

Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a § 2 wskazuje, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne.

Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane.

Co prawda skarżący usiłuje zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów powiązać z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., zarzutem podniesionym w pkt I)2) petitum skargi kasacyjnej. Jednakże należy stwierdzić, że norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową, podobnie jak art. 145 § 1 p.p.s.a., które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; z 28 sierpnia 2018 r., I GSK 1275/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Przepisy te kształtują bowiem stadium orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane naruszenie tych przepisów przez WSA polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Zarzut ten takich przepisów nie wskazuje. Podkreślić także należy, że orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem WSA, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że żaden z nich nie podważa prawidłowości stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Podstawą do zakwestionowania prawidłowości oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku nie mogą być wskazane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 7, art. 77 czy art. 80 k.p.a. Jak trafnie wskazał WSA, w myśl ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 21 ust. 1). Z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w dosyć istotny sposób zmodyfikowane. Ustawodawca między innymi wyłączył stosowanie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie.

Ponadto art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych. Niezasadne są zatem analizowane zarzuty w zakresie, w jakim odnoszą się do naruszenia obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, gdyż na organach Agencji taki obowiązek nie spoczywał.

Natomiast art. 80 k.p.a. nakazujący dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona ma zastosowanie do oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunków do przyznania płatności. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów ARIMR, iż skarżący nie wykazała dowodów dających podstawę do podważenia ustalonego stanu faktycznego. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżony organ prawidłowo zastosował przepisy, skarżący w pkt 2) akapit pierwszy i drugi petitum skargi kasacyjnej wskazał szereg przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jak już wyżej podano naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pamiętać jednak należy, że błędna wykładnia, to mylne rozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Formułując zarzut błędnej wykładni, należy wskazać, na czym polegało niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W takiej sytuacji należy również wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany.

Skarga kasacyjna, w omawianym zakresie, wskazanych wymogów nie spełnia. Skarżący nie podał w czym upatruje nieprawidłowej wykładni przepisów wymienionych w pkt 2) akapit pierwszy i drugi petitum skargi kasacyjnej, nie wskazał jaka, jego zdaniem, winna być ich prawidłowa wykładnia. Analiza tych zarzutów, jak i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że skarżący podnosząc zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kwestionuje prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń, które skutkowały zmniejszeniem płatności, o które się ubiegał.

Wskazać w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, niepubl.).

Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).

Dlatego też postawione w skardze kasacyjnej omawiane zarzuty nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Za nieskuteczny uznać należy zarzut zawarty w pkt 2) akapit czwarty petitum skargi kasacyjnej. Skarżący podniósł w nim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez brak jasnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia w zakresie określenia na 15 % wielkości zmniejszenia kwoty płatności. Tak postawiony zarzut uznać należy za wadliwy. Po pierwsze art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dzieli się na kilka jednostek redakcyjnych (sześć ustępów). Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Ponadto, jak już wyżej wyjaśniono zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Skarżący zarzutów takich, odnośnie naruszenia art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie sformułował prawidłowo. Analizowany zarzut i jego uzasadnienie wskazuje, że zdaniem skarżącego w decyzji brak jest szczegółowych rozważań odnośnie określenia procentowego (o 15%) zmniejszenia kwoty płatności. Budzi to wątpliwości skarżącego co skarżącego co do prawidłowości pomniejszenia płatności o kwotę 975,87 zł. Tak określony zarzut uznać ewentualnie można za zarzut wskazujący na uchybienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to jest naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie zaś prawa materialnego.

Wskazać także należy, że w decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. (str. 17 decyzji) wyjaśniono na podstawie jakich przepisów i z jakich przyczyn zmniejszona została skarżącemu płatność o kwotę 975,87 zł. Organ odwoławczy, a także Sąd I instancji dokonane pomniejszenie płatności uznały za zasadne. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowisko to jest prawidłowe.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego nie zastosowanie tj. utrzymanie decyzji zmniejszającej płatność pomimo, że skarżący spełnił zobowiązania, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W myśl art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W uzasadnienia tego zarzutu skarżący stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 w tym również w zakresie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 został złożony przez niego w oparciu o informacje o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej PEG i mapy z działkami ewidencyjnymi dostępne w systemie teleinformatycznym Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa.

Maksymalna powierzchnia kwalifikowana działek została ustalona w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w roku 2012. Ze względu na powyższe, zdaniem skarżącego, oczywistym winno być, że stwierdzone nieprawidłowości we "Wniosku o przyznanie płatności na rok 2013" (przedeklarowanie powierzchni) w związku z kontrolą w gospodarstwie skarżącego nie wynikają z winy skarżącego, bowiem działał w zaufaniu do wyników kontroli organu z 2012 r. i zadeklarował powierzchnie działek we wniosku na rok 2013 o zgodnie z tymi wynikami.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że wypełnił on wniosek o płatność na podstawie dostarczonych mu danych przez organy ARiMR, wskazać należy, że przekazane mu dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) muszą podlegać weryfikacji przez rolnika. To rolnik bowiem składa wniosek i wskazuje działki na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność. Stąd też informacja ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w takim sensie, że stanowi gwarancję przyznania płatności do tej powierzchni, gdyż generowana jest na podstawie danych zawartych w systemie LPIS/GIS w określonym czasie. Przy czym dane z kart mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu w terenie, zwłaszcza jeśli, na działkach rolnych znajdują się tereny wykluczone, które w sposób naturalny mogą się powiększać (np. sukcesja naturalna lasów), jak i zmniejszać poprzez podejmowane przez rolników działania agrotechniczne.

W związku z tym obszary działek do których przyznawane są płatności mogą ulegać zmianom w poszczególnych latach. Pamiętać należy, że organy ARiMR na podstawie przeprowadzonych kontroli mają prawo i obowiązek zweryfikować przekazane przez rolnika informacje z wniosku, w taki sposób, aby wnioskowane przez rolnika płatności nie zostały przyznane do gruntów, które nie są objęte systemem LIPS/GIS i nie kwalifikują się do płatności. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do naruszenia unijnych zasad przyznawania płatności.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw, rodzaj upraw oraz ich stan muszą odpowiadać stanowi faktycznemu istniejącemu realnie na gruncie w danym okresie. Dlatego dla organu ustalającego płatność na rok 2013 istotnym był stan gruntów istniejący w 2013, a nie w latach poprzednich, wynikający choćby z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w roku 2012. Wobec czego zarzut zawarty w pkt 2) akapit trzeci petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, w szczególności nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Z wymienionych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.