Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2017r., sygn. akt V SA/Wa 358/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy Producentów Rolnych [A] sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Grupa Producentów Rolnych [A] Sp. z o.o. w [...], zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011r. Nr 25, str. 8 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 65/11, w zw. z art.
- 4. ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995r.), zwanego rozporządzeniem nr 2988/95, poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie wykazano bezspornie, iż zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;
- b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1698/2005, poprzez nie zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/11 wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/11, koniecznym było uprzednie ustalenia jakie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy; jak również poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że fakt dzierżawy gruntów przez członków grupy doprowadził do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, która powinna spełniać grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie grupy, a ponadto w rozpatrywanej sprawie nie doszło do dekoncentracji, bowiem działania podjęte przez członków grupy nie spowodowały podziału bazy produkcyjnej;
- c) § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie przyznawania pomocy finansowej, poprzez nieudzielenie grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez grupę warunków do jej przyznania;
- II. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej k.p.a., w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1387 z późn. zm.), zwanej ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich, polegające na:
- - oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego (Prezesa ARiMR), pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny w sprawie uznając, że w sprawie doszło "do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy" na skutek czego faktycznie nie wyjaśniono czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie grupy, istniała na etapie tworzenia grupy wyłączna wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono czy działania polegające na wydzierżawieniu przez członków grupy nieruchomości doprowadziły do dekoncentracji produkcji i miały na celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, jak również uznaniem, że grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
- - uznaniu, że stwierdzony błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że [B] sp. z o.o. i [C] sp. z o.o. wydzierżawiły grunty od podmiotu będącego wcześniej członkiem [D] sp. z o.o. nie może doprowadzić do uznania, że organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływa na wynik sprawy oraz, że ocena materiału dowodowego przez organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że nastąpiło rozdrobnienia produkcji, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków grupy, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
- - uniemożliwieniu grupie wypowiedzenia się co do zmian w ustalonym stanie faktycznym, co pozbawiło grupę możliwości ochrony jej praw.
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że sporządzone uzasadnienie WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że WSA mimo że uznał, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, nie wskazał co powinno zatem stanowić podstawę rozstrzygnięcia, uznając, że "zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może doprowadzić do uznania, że organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy", co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącej i doprowadziło do uznania, że grupa stworzyła sztuczne warunki, mimo że nie zweryfikowano dokładnie stanu faktycznego w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i art. 203 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie grupa wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2.zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą (kasacyjnego i przed sądem I instancji), w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych;
ewentualnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 i art. 203 p.p.s.a., wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą (kasacyjnego i przed sądem I instancji), w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa ARiMR, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy na rozprawie; zaś, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.
W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, ze stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega zmianie jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. W tej sprawie – zważywszy na sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego – nie zachodzi konieczność zmiany kolejności rozpoznania zarzutów.
Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt II b petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.
Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrole instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10).
Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Sąd I instancji nie ma jednakże obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., II GSK 3669/17, LEX nr 2442924). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11).
Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – pomimo lakonicznego, by nie powiedzieć zdawkowego, jednego zdania w zakresie okoliczności subiektywnej jako warunku uznania zaistnienia przesłanki sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności – pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a stronie, jak dowodzi skarga kasacyjna, umożliwiło sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego. Z tego już względu zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Zresztą skarżąca kasacyjnie - podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie twierdzi, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, określonych w tym przepisie, a jedynie – jak to stwierdza w treści zarzutu kasacyjnego - że "WSA mimo że uznał, że Organ błędnie ustalił stan faktyczny, nie wskazał co powinno zatem stanowić podstawę rozstrzygnięcia, uznając, że, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych".
Skarżąca kasacyjnie kwestionuje więc nie tyle braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym w zakresie zamiaru utworzenia grupy producentów rolnych, co niedostateczne, w jej opinii, wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wręcz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji co do zaistnienia w tej sprawie okoliczności faktycznych wypełniających przesłankę subiektywną stworzenia sztucznych warunków do płatności i niezrealizowania przez grupę producentów rolnych celów wnioskowanego wsparcia. Nie jest jednakże dopuszczalne kwestionowanie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowości dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli instancyjnej. Jak bowiem przyjmuje orzecznictwo sądowe "zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).
Nie bez znaczenia dla przyjętej oceny zarzutu kasacyjnego ma także fakt, iż skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie wykazuje również wpływu naruszenia tegoż przepisu na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. zarzut pkt II a petitum skargi kasacyjnej, również nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.
Rozpoznając ten zarzut - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. jako przepisy ustrojowe określają w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Ich naruszenie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli, albo rozpoznał sprawę nie należącą do kognicji sądów administracyjnych ewentualnie uchylił się od sądowoadministracyjnej kontroli administracji w sprawie podlegającej tej kontroli, natomiast okoliczność, że strona - w jakimkolwiek zakresie - nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018r., I OSK 188/17, LEX nr 2597973, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018r., II GSK 1621/2018, LEX nr 2597003, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018r., I OSK 3077/15, LEX nr 2541252).
Skarga kasacyjna nie zarzuca jednakże zastosowania przez Sąd I instancji kryterium kontroli innego niż legalność decyzji, ani też, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych czy też że Sąd uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji. Kwestionuje natomiast prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli. Z tego względu zarzut naruszenia tegoż przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie doszło też do naruszenia pozostałych przepisów objętych analizowanym zarzutem. Z mocy art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na stronie ubiegającej się o przyznanie płatności z funduszów unijnych ciąży obowiązek wykazania spełnienia warunków przyznania płatności i przedstawienia wszystkich dowodów potwierdzających spełnienie tych warunków, a rolą organów jest jedynie wszechstronne rozważenie tych dowodów i okoliczności faktycznych. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła przekonujących dowodów potwierdzających okoliczności uzasadniające przyznanie jej wnioskowanej pomocy, w tym zwłaszcza na okoliczność osiągnięcia celów wsparcia. Nie podważyła też ustaleń i oceny organów na okoliczność sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności sprzecznej z systemem wsparcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji, a poprzednio organy Agencji, nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Stosownie do tych przepisów organy, co słusznie zaaprobowano w zaskarżonym wyroku, przeprowadziły szerokie i wszechstronne postępowanie wyjaśniające zarówno na okoliczność zrealizowania przez skarżącą kasacyjnie grupę celów wsparcia, jak i udowodniły rzeczywiste intencje powołania kolejnej grupy producentów rolnych, bazującej zasadniczo na tym samym składzie osobowym, powiązaniach własnościowych i rodzinnych podmiotów uczestniczących w poprzednio funkcjonującej grupie producentów rolnych, tj. [D] sp. z o.o.
Choć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pominął całkowicie dokonaną przez TSUE wykładnię określonej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przesłanki "sztucznie stworzyli warunki", co niewątpliwie stanowi błąd Sądu w rozpoznaniu tej sprawy, to jednak organy – co dowodzi analiza decyzji obu instancji – szczegółowo rozważyły wskazane przez TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 okoliczności oceny zaistnienia tej przesłanki w zakresie elementu obiektywnego i subiektywnego, zaś Sąd I instancji – pomimo wskazanego błędu – ocenił je, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ponadto oddalając skargę grupy producentów na decyzje, szczegółowo analizujące okoliczności zaistnienia elementu obiektywnego i subiektywnego, zaakceptował tą analizę, co nie pozwala postawić temu wyrokowi zarzutu istotnego naruszenia prawa procesowego. Na uwagę zasługuje również fakt, że skarga kasacyjna wadliwości ustaleń faktycznych zasadniczo upatruje, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w przyjęciu, że [B] sp. z o.o. i [C] sp. z o.o. wydzierżawiły grunty rolne od członka poprzednio funkcjonującej grupy producentów rolnych [D] sp. z o.o. – [E] sp. z o.o., podczas gdy jak twierdzi skarżąca kasacyjnie wydzierżawiły je od [F] sp. z o.o., która nie była członkiem tej grupy. Istotnie w tym zakresie Sąd I instancji nie dostrzegł tej subtelnej różnicy w nazwie tych spółek i w rozważaniach uzasadnienia skarżonego wyroku operuje nazwą "[E] sp. z o.o.", zamiast "[F] sp. z o.o." i stwierdza, że to ta pierwsza spółka jako podmiot udostępniający swojego potencjału produkcyjnego była członkiem grupy producentów [D] sp. z o.o.
Ten błąd Sądu I instancji nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, nie każde bowiem naruszenie przepisu prawa procesowego skutkuje uwzględnieniem środka zaskarżenia, lecz tylko takie które rzutuje na treść rozstrzygnięcia sprawy. Wskazanemu błędu Sądu I instancji nie sposób jednak przypisać cechy istotności z dwóch powodów. Po pierwsze, organy obu instancji rozróżniały oba podmioty "[E] sp. z o.o." i "[F] sp. z o.o." i jako wydzierżawiającego wskazywały tę ostatnią spółkę, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniach poddanych kontroli sądowoadministracyjnej decyzji. Nie twierdziły też, jak to uczynił Sąd I instancji, że [F] sp. z o.o. była członkiem grupy [D] sp. z o.o., lecz uznały – czego nie dostrzeżono w zaskarżonym wyroku – że z uwagi na powiązania podmiotowe i własnościowe wydzierżawienie gospodarstw dla [B] sp. z o.o. i [C] sp. z o.o. nastąpiło z potencjału produkcyjnego wykorzystywanego uprzednio przez członka grupy [D] sp. z o.o.
Wobec tego, że ustalenia i ocena organów w tym zakresie jest prawidłowa nie można było uznać argumentacji skargi kasacyjnej co do popełnionego przez Sąd I instancji błędu jako trafnej. Rzeczywiście bowiem – czego dowodzi dogłębna analiza załączonych akt administracyjnych – nowo utworzone spółki: [B] sp. z o.o. i [C] sp. z o.o. powstały w wyniku podziału gospodarstwa w [...], które było użytkowane w ramach grupy [D] sp. z o.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla tej oceny nie jest istotna nazwa nowej spółki [F] sp. z o.o. i data jej wpisania do rejestru [...], mogące wskazywać na brak powiązań z [D] sp. z o.o., lecz sam fakt zarządzania przez nią gospodarstwem użytkowanym przez ówczesnego członka tej grupy – [E] sp. z o.o. W tym zakresie sama [...] - samodzielny członek grupy Indygo sp. z o.o. oraz prezes zarządu [B] sp. z o.o. i grupy producentów [A] sp. z o.o. - dostarczyła wystarczających dowodów na to, że [B] sp. z o.o. i [C] sp. z o.o. powstały z podziału gospodarstwa członka grupy producentów [D] sp. z o.o.
Skarżąca kasacyjnie w swojej argumentacji pomija wskazaną przez [...] w odwołaniu i piśmie z dnia 26 listopada 2015r. okoliczność, że właścicielem i zarządcą budynków w [...] jest Masa Spadkowa [G], a sąd wyznaczył dla tej masy zarządcę sądowego, którego funkcje sprawuje powstała nowa spółka [F] sp. z o.o. Wedle oświadczenia [...] [F] sp. z o.o. jest – jak to wprost ujęła – "niejako pośrednikiem" w celu zminimalizowania ryzyka związanego z wypełnianiem formularzy dotyczących najmu obiektów, zabezpiecza podmioty produkujące od niezasadnych roszczeń związanych z ich eksploatacją przed roszczeniami spadkobierców po przekazaniu obiektów przez sąd.
Nie sposób też zarzucić organom nie zebrania i nie rozważenia całego materiału dowodowego na okoliczność "sztucznego stworzenia warunków" do uzyskania płatności sprzecznej z celami wsparcia, w tym niewyjaśnienia czy cele wsparcia zostały przez grupę osiągnięte i czy po stronie grupy istniała wola sztucznego stworzenia warunków, a także czy wydzierżawienie gruntów miało na celu wyłącznie formalne uzyskanie warunków statusu grupy producentów rolnych. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy – czyniąc zadość regułom wszechstronnego zebrania materiału dowodowego – wystąpiły do grupy, jak i poszczególnych jej członków o dostarczenie wszelkich dowodów pozwalających na ocenę celów utworzenia grupy, składników majątkowych poszczególnych członków grupy, dat rozpoczęcia przez nich działalności rolniczej w zakresie produkcji drobiu (indyków), a także powiązań między członkami grupy.
W oparciu o dostarczone dokumenty poczyniły stosowne ustalenia na okoliczność sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania płatności. Dodać trzeba, że grupa i poszczególni jej członkowie dysponują odpowiednią wiedzą i dowodami potwierdzającymi istotne w świetle normy materialnoprawnej okoliczności. Wobec tego trudno zrozumieć argumentację grupy o niewyjaśnieniu wszystkich tych okoliczności przez organy. Oczywistym jest, że skoro strona postępowania jest wyłącznym dysponentem określonych dowodów i tylko ona posiada wiedzę o określonych okolicznościach towarzyszących zawiązaniu grupy producentów rolnych, sytuacji poszczególnych członków grupy, to ona właśnie współdziałając z organem obowiązana jest przedstawić wszystkie dowody i wskazać wszystkie okoliczności potwierdzające jej racje. Nie bez znaczenie jest również i to, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w analizowanym zakresie ma wyłącznie charakter polemiczny z prawidłowym stanowiskiem organów, wyrażonym w obszernych uzasadnieniach decyzji obu instancji, zaaprobowanym w zaskarżonym wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka – poza kwestionowaniem ustaleń organów i dokonanej przez nie następnie oceny okoliczności faktycznych – nie wskazała żadnych okoliczności, które wskazywałyby na wadliwość tych ustaleń i oceny. Znamiennym dla rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest to, że – po przedstawieniu stanowiska Sądu I instancji – spółka w sposób gołosłowny podnosi, że "jak wywodziła dotychczas, cele systemu wsparcia są przez nią w pełni realizowane", a ma o tym świadczyć to, że "wszyscy producenci zrzeszeni w Grupie prowadzą realną produkcję produktów, ze względu na które Grupa została wpisana do Rejestru. Wyprodukowane produkty w całości wprowadzają na rynek za pośrednictwem Grupy, realizując cel w postaci centralizacji sprzedaży i dostaw. Producenci uczestnicząc w Grupie odnoszą realną korzyść polegającą na ułatwieniu im zbytu wyprodukowanych produktów, co z kolei prowadzi do dostosowania produkcji do warunków rynkowych oraz jej stabilizacji".
Nie dostrzega jednak tego, że organy nie kwestionowały ani faktu prowadzenia działalności rolniczej przez poszczególnych członków grupy, ani sprzedaży towarów za pośrednictwem grupy, nie te okoliczności były bowiem kluczowe dla oceny sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia. Dla sprawy nie miała też istotnego znaczenia okoliczność zaprzestania produkcji rolnej przez [...] - członka grupy [D] sp. z o.o. i brak jej udziału w Indygo sp. z o.o., jak i analizowana już okoliczność wydzierżawienia gruntów przez [F] sp. z o.o. Kluczowe w tej sprawie były bowiem ustalenia powiązań osobowych i własnościowych pomiędzy członkami [D] sp. z o.o. a członkami [A] sp. z o.o., co organy dostatecznie dowiodły. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń organów w tym zakresie, tj. nie zaprzecza i nie stara się wykazać, że wskazywane przez organ powiązania występują i że są to bardzo silne powiązania, gdyż są to powiązania rodzinne.
Koncentruje się bowiem – jak już wskazano – na przekonaniu, że pomimo istnienia tych powiązań i dekoncentracji potencjału produkcyjnego gospodarstwa użytkowanego w ramach [D] sp. z o.o. i jego przekazania nowo utworzonym dwu członkom [A] sp. z o.o., powiązanym własnościowo i rodzinie z członkami [D] sp. z o.o., cele wsparcia zostały zrealizowane, a wnioskowana przez nią pomoc nie jest sprzeczna z celami wsparcia. Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącej kasacyjnie organy wyraźnie wskazały w jakich obiektach w [...] była prowadzona produkcja rolna, zaś sama skarżąca kasacyjnie ani przed organami, ani nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała na konkretne błędy w tych ustaleniach, ograniczając się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że organy nie weryfikowały, w jakich obiektach produkcję prowadziły poszczególne podmioty, a zarzucenie grupie dekoncentracji produkcji wymagało ustalenia, w których obiektach była prowadzona produkcja rolna. Same twierdzenia skargi kasacyjnej – gołosłowne - nie są jednakże wystarczające do zakwestionowania prawidłowości stanowiska organów i Sądu I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie organy dowiodły, iż cele wsparcia nie zostały zrealizowane, a grupa stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności. Nie budzi bowiem najmniejszych wątpliwości fakt istnienia silnych powiązań osobowych, w tym rodzinnych, i własnościowych między członkami obu grup producentów rolnych, tj. [D] sp. z o.o. i [A] sp. z o.o., jak i fakt, że ta ostatnia został utworzona by po okresie maksymalnych 5 lat pobierania płatności przez tę pierwszą, mogła ona, a w istocie te same podmioty uczestniczące w obu tych grupach, nadal przez kolejne 5 lat pobierać płatności rolne dla grup producentów rolnych. Wystarczy jedynie wskazać, bo szczegółowo to zostało zaprezentowane przez organy, że [...] był jedynym właścicielem [H] sp. z o.o. sp. z o.o. (członka grupy [D] sp. z o.o.), udziałowcem w 50 % [E] sp. z o.o. (członka [D] sp. z o.o.) i jako osoba fizyczna członkiem [D] sp. z o.o., a następnie członkiem zarządu [B] sp. z o.o. (członka [A] sp. z o.o.) oraz prezesem zarządu [D] sp. z o.o. i prokurentem [A] sp. z o.o.
Z kolei [...] była udziałowcem w 50 % [E] sp. z o.o. (członka [D] sp. z o.o.), prezesem zarządu [A] sp. z o.o. i prokurentem [D] sp. z o.o., oraz członkiem zarządu [B] sp. z o.o. (członka [A] sp. z o.o.) oraz jako osoba fizyczna członkiem Indygo sp. z o.o. Natomiast [...] i [...] byli jako osoby fizyczne odrębnymi członkami [D] sp. z o.o., a następnie członkami zarządu [C] sp. z o.o. (członka [A] sp. z o.o.), zaś [...] także prokurentem w [D] sp. z o.o. Dodać trzeba, że [B] sp. z o.o., [H] sp. z o.o., [A] sp. z o.o. i [D] sp. z o.o. miały siedzibę pod tym samym adresem, [D] sp. z o.o. płatności dla grup producentów rolnych pobierała za lata 2007 – 2012, zaś [A] sp. z o.o. wystąpiła o płatność za okres 2023 – 2014., a gospodarstwo [B] sp. z o.o. i [C] sp. z o.o. zostało wydzielone z potencjału produkcyjnego używanego przez członka grupy [D] sp. z o.o. W tych okolicznościach nie sposób dać wiarę twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, że doszło do koncentracji podaży, co stanowi jeden z celów wsparcia dla grup producentów rolnych, a najbardziej sporny w tej sprawie.
Wręcz przeciwnie organy dowiodły, że najpierw doszło do dekoncentracji produkcji poprzez podział gospodarstwa, aby następnie poprzez wydzierżawienie podzielonego potencjału dwu nowo utworzonym spółkom i ich udział w nowej grupie spełnić minimalny warunek pięciu członków [A] sp. z o.o., a w efekcie wykazać, że cele wsparcia poprzez koncentrację podaży, organizowanie sprzedaży produktów zostały zrealizowane przez tę grupę, podczas gdy w rzeczywistości grupa ta dysponowała w tym zakresie tym samym potencjałem produkcyjnym. Skarżąca kasacyjnie pomija też wskazywaną przez organ okoliczność, że celem działania, zakreślonego w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jest wzmocnienie struktury instytucjonalnej w sektorze pierwotnej produkcji rolnej w celu wsparcia funkcjonowania producentów rolnych poprzez zachęcanie ich do tworzenia grup producentów rolnych i współpracy. W szczególności, celem jest dostosowanie produkcji prowadzonej w gospodarstwach członków grup producentów rolnych do wymogów rynkowych, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży oraz dostarczenie do odbiorców, hurtowych.
Działanie sprzyjać ma utworzeniu wspólnych zasad dotyczących informacji o produktach. Uzasadnieniem wprowadzenia tego działania stanowi charakterystyka gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, ogranicza ich konkurencyjność a dodatkowo polscy producenci rolni w niewielkiej skali podejmują wspólne działania na rynku. W szczególności, przewidywaną korzyść stanowią dostosowanie produkcji prowadzonej w gospodarstwach członków grup producentów rolnych do wymogów rynkowych, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży oraz dostarczenie do odbiorców hurtowych. Realizacja działania uzasadniona jest, więc ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z potencjalnymi klientami.
Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić próbę przeciwdziałania niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji zachodzących w łańcuchu żywnościowym. Działanie w ramach osi I PRO W, tj. poprawy konkurencyjności sektora rolnego i leśnego - grupy producentów rolnych, docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, oraz pozwolić dostrzec korzyści ze współpracy nie tylko producentom, którzy zdecydowali się na takie działanie, ale również tym, którzy takiego działania nie podjęli. W przypadku tego działania podstawowym kryterium jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy oraz liczba jej członków. Im mniejsza liczba członków, tym potencjalne korzyści z utworzenia grupy są mniejsze. Przepisy prawa wskazują na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku (mimo braku określenia przez ustawodawcę minimalnego okresu prowadzenia działalności) w grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów.
Teza skargi kasacyjnej o niemożności wypowiedzenia się co do zmian w ustaleniach faktycznych i obrony jej praw, jak i braków uzasadnienia decyzji nie poddają się natomiast merytorycznej kontroli instancyjnej z uwagi na brak uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie, a w zakresie czynnego udziału także z uwagi na brak sformułowania zarzutu kasacyjnego i podania naruszonego przepisu.
Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialne, a mianowicie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, tj. zarzuty pkt 1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej, mające komplementarny charakter, co uzasadnia łączną ich ocenę, nie zasługują na uwzględnienie.
Rozważając te zarzuty stwierdzić trzeba, że wbrew wymogowi ustawowemu nie zostały one powiązane z przepisami p.p.s.a., jako aktu normującego działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, w szczególności z art. 151 p.p.s.a., przyjętym przez Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Sądy te nie stosują bezpośrednio przepisów administracyjnego prawa administracyjnego, prawo to jest stosowane pośrednio jako normatywny wzorzec oceny legalności działań/zaniechań administracji. Oznacza to, że zarzuty kasacyjne winny być skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi i oparte w pierwszej kolejności na przepisach normujących działalność sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności na przepisach administracyjnego prawa. Ta wadliwość nie uniemożliwia jednak merytorycznej oceny zarzutów, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zostały one skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi.
Podnieść jednak trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać, jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na jego błędnej wykładni lub wadliwym jego zastosowaniu ewentualnie na obu tych postaciach naruszenia. Błędna wykładnia prawa może przy tym polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (tak np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014r., II OSK 2065/12, Lex nr 1500193), natomiast naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej, a strona jest zobowiązana do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie przystaje do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania – w przypadku obu postaci naruszenia prawa strona winna precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie (tak wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117).
Niedopuszczalne jest też postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z dnia 9 października 2018r., II OSK 2512/16, LEX nr 2571945).
Uwzględniając konsekwencje prawne co do kierunku stosowania art. 174 pkt 1 p.p.s.a., określającego jedną z podstaw kasacyjnych – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie może sprowadzać się, jak to czyni skarżąca kasacyjnie, do tezy, że Sąd I instancji ten przepis zastosował z "pominięciem jego wykładni", pomijając, że dokonał on wykładni tegoż przepisu. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy wykładnia ta jest prawidłowa, czy przyjęta przez Sąd I instancji "metodyka" ustalania znaczenia tegoż przepisu jest akceptowana, jednakże nie można skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu w ten sposób sformułowanym zarzutem, co czyni ten zarzut w tym zakresie nieskutecznym. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła tak sformułowanym zarzutem prawidłowości zaskarżonego wyroku w zakresie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, choć przyznać trzeba, że przyjęta w zaskarżonym wyroku próba wykładni tegoż przepisu jest dość osobliwa w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego, w tym TSUE.
Sąd I instancji – podejmując próbę własnej wykładni tegoż przepisu poprzez odwołanie się do znanej prawu cywilnemu konstrukcji prawnej czynności pozornej – całkowicie pominął okoliczność, iż zawarta w tym przepisie przesłanka "sztuczne warunki" do uzyskania wsparcia była przedmiotem interpretacji wyroku TSUE z dnia z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. Nie zmienia to jednak faktu, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie prawidłowości wyroku w tym kontekście, a Sąd I instancji – pomimo przyjętej metodyki – ostatecznie doszedł do prawidłowych wniosków, że należy badać w ramach przesłanki "sztuczne warunki" dwa wskazywane przez TSUE w tym wyroku elementy, tj. obiektywny i subiektywny. Podnieść też trzeba, że teza skargi kasacyjnej o dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 jest całkowicie niezrozumiała, a wręcz oderwana od treści zaskarżonego wyroku.
W tym zakresie stwierdzić trzeba, po analizie uzasadnienia tego wyroku, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tegoż przepisu, a jedynie przytoczył jego treść, a następnie ocenił konsekwencje zastosowania tegoż przepisu w okolicznościach tej sprawy, uznanych przez Sąd I instancji za ustalone w sposób prawidłowy. Co istotne skarga kasacyjna nie wskazuje na czym polega błąd wykładni tegoż przepisu dokonany w zaskarżonym wyroku, ani też jak ten przepis – powinien być zdaniem skarżącej kasacyjnie – rozumiany, gdyby Sąd I instancji nie popełnił błędu w jego wykładni. Powyższe czynią zarzut kasacyjny wadliwej wykładni tegoż przepisu nieskutecznym, ale i wadliwie skonstruowanym.
Wobec tego zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zostanie rozpoznany w postaci wadliwego jego zastosowania łącznie z zarzutem wadliwego zastosowania art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Rozpoznając te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poprzez zarzut zastosowania pierwszego ze wskazanych przepisów i niezastosowania drugiego z nich skarżąca kasacyjnie w sposób niedopuszczalny próbuje – co wyraźnie wynika w przypadku tego ostatniego z uzasadnienia skargi kasacyjnej - zwalczać ustalenia faktyczne. Wobec jednakże nie podważenia żadnym zarzutem kasacyjnym ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanego wyroku, są one wiążące w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej. Zresztą argumentacja skargi kasacyjnej nie zmierza do wykazania, że Sąd I instancji, a poprzednio organy, wobec poczynionych ustaleń faktycznych wadliwie uznały, że przepisy te odpowiednio nie mają i mają zastosowania w sprawie, a nadto ma ona polemiczny charakter ze stanowiskiem zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń faktycznych.
Nie sposób też nie dostrzec tego, że w zakresie elementu subiektywnego – zamiaru towarzyszącego zawiązaniu grupy skarga kasacyjna sprowadza się w dużej mierze do cytowania orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, bez odniesienia poglądów tam prezentowanych do niepodważonych okoliczności faktycznych, a nadto do prezentacji nieistotnych w świetle wykładni przesłanki "stworzyli sztuczne warunki" okoliczności takich jak nabycie zdolności kredytowej przez nowo utworzone spółki, chęć pozyskania kredytów czy stworzenia historii płatniczej dla tych spółek. Uwzględniając natomiast przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyroku ustalenia faktyczne nie sposób przyjąć, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i związany z nim art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 zostały wadliwie zastosowane w sprawie.
Zarzut kasacyjny naruszenia § 3 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, tj. zarzut pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, także nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.
Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie stwierdza w treści zarzutu ogólnikowo, że nie udzielono grupie pomocy finansowej, mimo spełnienia przez grupę warunków do jej przyznania. Nie wskazała jednakże – wbrew wymogowi ustawowemu – w jakim zakresie ten przepis, mający mniejsze jednostki redakcyjne, został naruszony w skarżonym wyroku, ani też nie zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięcia odnoszącego się konkretnie do objętego zarzutem przepisu. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Jedynie wówczas gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej na to pozwala może podjąć próbę ustalenia intencji skarżącej kasacyjnie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu w wysokości 360 zł, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).