Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019r., I SA/Gl 111/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Izby Rzemieślniczej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Izba Rzemieślnicza w [...], zaskarżając ten wyrok w całości.
Powołując się na powyższe zarzuty, w oparciu o art. 176 w zw. art. 177 § 1 z art. 185 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej p.p.s.a, wniosła o:
- a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, alternatywnie;
- b. w sytuacji ziszczenia się przesłanek statuowanych treścią art. 188 p.p.s.a. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2019r., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018r. oraz utrzymanej na jej podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017r. i umorzenie postępowania w sprawie;
- c. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- d. rozpoznanie środka odwoławczego bez przeprowadzania rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Izba zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu:
- 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej k.p.a., poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji należytej kontroli legalności postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta [...] oraz wydanej w jego następstwie decyzji z dnia [...] listopada 2017r.;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń lub braku odniesienia do argumentacji i zarzutów podnoszonych w skardze na orzeczenie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym w szczególności zbyt ogólnikowe i nad wyraz pobieżne odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., a także powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu drugiej instancji bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, która to kontrargumentacja została sformułowała w skardze na decyzję, co wywarło zasadniczy wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję oraz nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku przez Sąd I instancji adekwatnej oceny zgodności z prawem ustaleń dokonanych przez organy administracji obu instancji, a jedynie przytoczenie i odwołanie się do ustaleń dokonanych przez te organy, które to ustalenia były nieprawidłowe w relacji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego utrudniające właściwą kontrolę instancyjną;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 40 § 2 k.p.a. w zw. art. 43 i art. 44 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu odpisu decyzji jedynie skarżącej w sytuacji, w której skarżącej w toku postępowania administracyjnego reprezentował pełnomocnik, któremu nie doręczono w sposób zgodny z przepisami odpisu zaskarżonej decyzji objętej przedmiotową kontrolą instancyjną, co w konsekwencji spowodowało, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i była pozbawiona należytej reprezentacji;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzję z dnia [...] grudnia 2017r. w sposób prawidłowy oraz wszechstronny zebrały, a następnie rozpatrzyły należycie wyczerpujący cały materiał dowodowy, w następstwie czego uwzględniły interes społeczny, w szczególności interes skarżącego, a tym samym wykazały należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do utrzymania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu II instancji w mocy w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie opierając się na błędnym bądź niepełnym materiale dowodowym wynikającym z faktu powielenia ustaleń organów obu instancji przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia samodzielnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu okoliczności sprawy, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasad postępowania w zakresie podejmowania z urzędu czynności służących do należytego wyjaśnienia całokształtu sprawy;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezwłoczne wykonanie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2017r. z uwagi na zagrożenie dobru chronionemu, jakim jest interes społeczny oraz gospodarstwo narodowe w sytuacji, gdy wskazywane przez organ przesłanki dla nadania zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności nie tylko mają wątpliwy charakter, ale również ewidentnie kłócą się z interesem społecznych i uzasadnionym interesem strony zagrożonym wyłącznie okolicznością nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wobec istnienia obiektywnych i weryfikowanych przesłanek negatywnych dla jego nadania;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 2077), zwanej ustawą o finansach, w zw. z art. 239b § 1 oraz art. 70 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 201 ze zm.), zwanej o.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te stanowią podstawę za zasadnością nadania nieprawomocnej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nieprawomocnej decyzji Prezydenta Miasta [...] w sytuacji, gdy regulacje te nie stanowią materialno-prawnej podstawy dla uznania o konieczności nadania takiego rygoru.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i tezy zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.
Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt I pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.
Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10).
Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Sąd I instancji nie ma jednakże obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., II GSK 3669/17, LEX nr 2442924). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11).
Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, a stronie umożliwiło sformułowanie zarzutów skierowanych przeciwko podstawie prawnej i faktycznej zaskarżonego wyroku. Z tego już względu zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Zresztą skarżąca kasacyjnie - podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i wiążąc go z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. – nie twierdzi, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, określonych w tym przepisie, a jedynie – jak to stwierdza w treści zarzutu kasacyjnego - że doszło do naruszenia tych przepisów poprzez "nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń lub braku odniesienia do argumentacji i zarzutów podnoszonych w skardze na orzeczenie, (...) w szczególności zbyt ogólnikowe i nad wyraz pobieżne odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 kpa, a także powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu drugiej instancji bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego (...) oraz nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku przez Sąd I instancji adekwatnej oceny zgodności z prawem ustaleń dokonanych przez organy administracji obu instancji, a jedynie przytoczenie i odwołanie się do ustaleń dokonanych przez te organy, które to ustalenia były nieprawidłowe w relacji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego utrudniające właściwą kontrolę instancyjną".
W istocie więc skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie tyle braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co niedostateczne, w jej opinii, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Wręcz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji nie dostrzegł rozbieżności w argumentacji organów obu instancji pomimo tożsamego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji, że istnieje "silna i niezaprzeczalna zależność między treścią danego rozstrzygnięcia, a jednolitością i syntetycznością argumentacji mającej takie rozstrzygnięcie uzasadniać. (...) o ile Sąd I instancji wyraźnie odnosi się do zarzutu naruszenia art. 40 kpa, to zdaje się kompletnie nie dostrzegać oczywistych błędów w treści wydanego postanowienia przez organ II instancji". Nie jest jednakże dopuszczalne kwestionowanie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowości dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu.
Jak bowiem przyjmuje orzecznictwo sądowe "zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a., tj. pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jest chybiony.
Rozpoznając ten zarzut - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. jako przepisy ustrojowe określają w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Ich naruszenie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli, albo rozpoznał sprawę nie należącą do kognicji sądów administracyjnych ewentualnie uchylił się od sądowoadministracyjnej kontroli administracji w sprawie podlegającej tej kontroli, natomiast okoliczność, że strona - w jakimkolwiek zakresie - nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018r., I OSK 188/17, LEX nr 2597973, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018r., II GSK 1621/2018, LEX nr 2597003, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018r., I OSK 3077/15, LEX nr 2541252).
Skarga kasacyjna nie zarzuca jednakże zastosowania przez Sąd I instancji kryterium kontroli innego niż legalność decyzji, ani też, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych czy też że Sąd uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji. Kwestionuje natomiast prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał sprawę należącą do jego kognicji, jak i zastosował jako podstawę oceny zaskarżonego postanowienia kryterium legalności. Nie można zatem zarzucić mu naruszenia analizowanych przepisów. Z tego względu zarzut naruszenia tegoż przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. art. 40 § 2 k.p.a. w zw. art 43 i art. 44 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.; a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., tj. zarzuty pkt I ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzuty te nie zostały sformułowane przeciwko podstawie prawnej i faktycznej zaskarżonego wyroku, dlatego nie podlegają merytorycznej ocenie w toku kontroli instancyjnej w tej sprawie. Już tylko analiza treści tych zarzutów w sposób nie pozostawiający najmniejszego cienia wątpliwości dowodzi, iż skarżąca kasacyjna za ich pomocą próbuje kwestionować doręczenie decyzji nieostatecznej, a także – jak stwierdza w zarzucie pkt I ppkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej – "niedokonanie przez Sąd I instancji należytej kontroli legalności postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta [...] oraz wydanej w jego następstwie decyzji z dnia [...] listopada 2017r." oraz nieuzasadnione przyjęcie, że "organy obu instancji wydając zaskarżone decyzję z dnia [...] grudnia 2017 roku w sposób prawidłowy oraz wszechstronny zebrały, a następnie rozpatrzyły należycie cały wyczerpujący materiał dowodowy".
Wobec treści zarzutów, jak i ich uzasadnienia, w którym m.in. pogrubioną czcionką wyartykułowano wadliwą ocenę doręczenia odpisu zaskarżonej decyzji i zawarto wywody dotyczące jej doręczenia, a także akcentowano wymóg doręczania decyzji obu instancji do rąk ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wyłączając spod tych wywodów postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018r. – nie budzi najmniejszej wątpliwości, że zarzuty te wykraczają poza przedmiot tej sprawy. Pomijając powyższe okoliczności dodać można, że zarzuty te - tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2018r., sygn. akt I SA/Gl 212/18, co jest znane Sadowi odwoławczemu z urzędu, zostały rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2019r., sygn. akt I GSK 301/19, i uznane jako niezasadne i nie mogą już podlegać jakiejkolwiek kontroli.
Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 108 § 1 i 2 k.p.a., tj. zarzut pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zarzucić Sądowi I instancji wadliwego zastosowanie przepisu art. 108 § 1 i 2 k.p.a. w niepodważonych skargą kasacyjną okolicznościach faktycznych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z dnia 9 października 2018r., II OSK 2512/16, LEX nr 2571945). Tymczasem skarżąca kasacyjnie – jak wskazuje już treść zarzutu kasacyjnego – kwestionuje przyjęte przez organ przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.
Nie godzi się wszak na zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej, bowiem jej zdaniem "wskazywane przez organ przesłanki dla nadania zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności nie tylko mają wątpliwy charakter, ale również ewidentnie kłócą się z interesem społecznych i uzasadnionych interesem strony zagrożonym wyłącznie okolicznością nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wobec istnienia obiektywnych i weryfikowanych przesłanek negatywnych dla jego nadania". Skoro jednak przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne nie zostały podważone skargą kasacyjną, a skarga kasacyjna nie kwestionowała wykładni przesłanek zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności i przyjęcia za tą przesłankę przedawnienia zobowiązania, to stanowią one podstawę oceny zastosowania przez Sąd I instancji art. 108 § 1 i 2 k.p.a. Wiążą one bowiem w procesie subsumpcji tegoż przepisu.
Niemniej za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że przesłaną nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności może być zbliżający się termin przedawnienia należności, jeśli z okoliczności sprawy wynika niebezpieczeństwo nieuregulowania należności. W interesie społecznym leży bowiem to by należności publiczne były uregulowane. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie mimo wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie podjęła żadnej próby choćby dobrowolnej zapłaty części należności. Natomiast wysoka kwota tej należności – wobec zbliżającego się terminu przedawnienia – wobec postawy skarżącej kasacyjnie uprawdopodobniała, że należność ta nie zostanie uregulowana. W tej sytuacji bez znaczenia jest podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że Sąd I instancji "niemal zupełnie pomija okoliczności faktyczne związane z sytuacją majątkowo-ekonomiczną skarżącego, która w zasadniczy sposób determinowała dopuszczalność i zasadność nadania postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności".
Nawet bowiem bardzo dobra sytuacja materialna zobowiązanego i wartość majątku przekraczająca znacznie wysokość zobowiązania wobec braku jakiejkolwiek woli zapłaty należności przy jednoczesnym nieuchronnie zbliżającym się do końca tak krótkim, jak w tej sprawie terminem wygaśnięcia zobowiązania, nie usuwa ryzyka przedawnienia zobowiązania, a więc niewykonania zobowiązania bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019r., I FSK 573/17, Lex nr 2625939, wyrok NSA z dnia 5 września 2019r., I FSK 1071/19, Lex nr 2727726). Konieczne jest zatem nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, aby możliwe było podjęcie działań celem przerwania biegu terminu przedawnienia. Wniesienie przez skarżącą kasacyjnie odwołania – aczkolwiek stanowiące wyraz skorzystania z uprawnień procesowych kwestionowania decyzji nieostatecznej – uwzględniając czas trwania postępowania odwoławczego, tryb doręczenia decyzji odwoławczej, w tym ewentualne jej awizowanie, jak też czas konieczny na dokonanie czynności celem przymusowej egzekucji należności wskazują, iż nierealnym byłoby przymusowe dochodzenie należności wobec dobiegającego do końca terminu przedawnienia.
Nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej nie sprzeciwia się też podnoszona przez skarżącą kasacyjnie obawa zamknięcia szkoły. Pomimo wydania zaskarżonego postanowienia w tym przedmiocie i upływu znacznego czasu między jego wydaniem a wniesieniem skargi kasacyjnej skarżącą kasacyjnie nie podnosi, że z powodu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i wdrożenia środków przymusu zmuszona była zamknąć szkołę. Nie podaje nawet okoliczności czyniących tą obawę prawdopodobną. Zresztą argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się wyłącznie na przypuszczeniach, skarżąca kasacyjnie stwierdza wszak, że "wszczęcie i prowadzenie egzekucji najprawdopodobnie doprowadzi do zamknięcia szkoły i w konsekwencji do przerwania toku nauczania obecnych kształcących się w niej osób". Upływ czasu nie potwierdził tej obawy, jak i twierdzeń skargi, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności okazało się działaniem pochopnym i niekorzystnym z punktu widzenia interesu strony. Nie można przy tym zapominać, że zwrot dotacji jest konsekwencją nieprawidłowego jej wykorzystania przez skarżącą kasacyjnie.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 252 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 239b § 1 oraz art 70 § 1 i art. 21 § 1 pkt. 1 o.p., tj. zarzut pkt II petitum skargi kasacyjnej, jest chybiony.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy te nie stanowiły podstawy wydanego w tej sprawie postanowienia w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji określającej kwotę dotacji do zwrotu. Tę stanowił bowiem - jak wynika z treści podjętych w sprawie postanowień i uzasadnienia zaskarżonego wyroku – przepis art. 108 § 1 k.p.a., zaś przepis art. 70 § 1 o.p. został przywołany dla wykazania okresu przedawnienia należności, a przepis art. 239b o.p. został przywołany jedynie na marginesie porównawczo dla zaprezentowania sposobu rozumienia przesłanek nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności w orzecznictwie sądowym i to z uwagi na konieczność odniesienia się do twierdzeń skargi. Skarga kasacyjna w tym aspekcie nie została zatem skierowania przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Sama skarżąca kasacyjnie, jak wskazuje treść zarzutu kasacyjnego, ma świadomość, iż przepisy te nie stanowiły podstawy zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.