Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 893/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie płatności bezpośrednich na rok 2013.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła M. P. zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, opartej na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
- 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- a. art. 7 ustęp 1 punkty 1-2a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), zwaną dalej u.p.s.w.b., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, iż dla przyznania płatności konieczny i niezbędny jest wymóg posiadania gruntu przez cały rok kalendarzowy;
- b. art. 21 ust 5a u.p.s.w.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie niniejszej zaszły przesłanki zastosowania tej normy;
- c. § 2 ust. 2 i ust.5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca| 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ''Wspieracie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego. Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dz. U z 2009 r. Nr 40 poz.329 z późn. zm.), zwanemu dalej: rozporządzeniem ONW, poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, w związku z art. art. 18a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 7 ust.1 i art. 21 ust. 5a u.p.s.w.b. – zarzut do wyroku VIII SA/Wa 894/15;
- 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:
- a. art. 145 punkt 1 lit "c" w związku z art. 133 i 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie i brak uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze i piśmie procesowym złożonym na rozprawie;
- b. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 133 i art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji nierozpatrzenia zasadności zarzutów podniesionych w skardze i piśmie procesowym złożonym na rozprawie - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- c. art. 134 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze brak odniesienia się do stanowiska i zarzutów postawionych przez skarżącą w piśmie procesowym i na rozprawie, pomimo tego że Sąd był do tego zobligowany istotą tychże zarzutów, a także obowiązkiem rozpoznania sprawy w całych jej granicach, w tym zarzutu błędnego niezastosowania przez organy art. 21 ust. 5 a u.p.s.w.b. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- d. art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i brak wyjścia poza granice skargi i zastosowanie art. 21 ust.5a u.p.s.w.b. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- e. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez brak przedstawienia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów skargi i odniesienia się do wszystkich zarzutów, braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu sposobu analizy i rozumowania Sądu w odniesieniu się do pominiętych zarzutów – niespełnienia wymogów informowania strony o jej sytuacji procesowej oraz uniemożliwienie kontroli poprawności wyroku w tym zakresie, w tym w nieodniesienie się do niezastosowania art. 21 ust. 5a u.p.s.w.b.
- f. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z niezastosowaniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 23), zwanym dalej k.p.a., poprzez akceptację przez Sąd niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia dowodów z zeznań zawnioskowanych świadków pracowników ANR i M. P.. Przeprowadzenie zeznań ze świadków na okoliczności wskazane przez stronę mają znaczenie dla sprawy – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- g. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwą wykładnię i akceptację przez Sąd niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia dowodów z zeznań zawnioskowanych świadków pracowników ANR i M. P. Przeprowadzenie zeznań ze świadków na okoliczności wskazane przez stronę mają znaczenie dla sprawy – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie złożonej do WSA skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji – ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do – niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. – oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Sąd ten nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Uzasadnienie to tym samym Sąd drugiej instancji ograniczył do oceny prawnej wniesionych zarzutów.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie NSA nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133, art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a.
Zarzuty te nie zostały skonstruowane prawidłowo. Autor skargi kasacyjnej uchylił się bowiem od wskazania, które jednostki redakcyjne powyższych przepisów obejmuje wskazanym wyżej zarzutem, jak też nieprawidłowo wskazał na naruszenie przepisu art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a w sytuacji gdy ustawa Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi takiej jednostki redakcyjnej przepisu art. 145 ustawy p.p.s.a nie zawiera (istnieje art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a). Niezależnie jednak od powyższych błędów formalnych postawionych zarzutów, odnosząc się do ich uzasadnienia w szczególności należy zauważyć, że z regulacji przyjętej w art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt, co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (vide wyrok NSA z 26.06.2009 r. I FSK 470/08, wyrok NSA z 2.12.2010 r. I GSK 806/10 niepublikowane).
Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w oderwaniu od zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego.
Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta.
Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, niedający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.
W zakresie natomiast odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a przypomnieć należy że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy te to tzw. przepisy blankietowe (wynikowe) i ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10,wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12 niepublikowane). Aby zarzuty ich naruszenia mogły wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe.
Skarżąca zarzuty wskazanych wyżej przepisów powiązała z niezastosowaniem przez organy art. 7, 75 § 1, 77, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2 f petitum skargi kasacyjnej), wskazując na akceptację przez Sąd I instancji niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie jest zasadny. W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie w zakresie przyznania płatności obszarowej odbywa się zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który to przepis wyłącza stosowanie art. 7, 77 k.p.a. W oparciu o szczególną regulację określoną art. 3 ustawy i płatnościach organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach).
Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Wobec brzmienia powołanych przepisów zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Również za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że M. P. jako dzierżawca przedmiotowych gruntów, poddzierżawiła skarżącej wszystkie działki objęte umowami dzierżawy bez zgody wydzierżawiającej Agencji Nieruchomości Rolnej, a działający w jej imieniu pełnomocnik zwrócił ANR w terminie zakończenia umowy, w dniu 30 września 2013 r. i 31 października 2013 r. wszystkie dzierżawione działki.
Powyższy stan faktyczny jak wynika ze stanowiska skarżącej zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest kwestionowany. W ocenie Sądu I instancji powodem odmowy płatności i nałożenia sankcji wieloletnich było przede wszystkim i ustalenie, że strona nie była w posiadaniu zadeklarowanych we wniosku o płatności działek rolnych przez cały rok kalendarzowy czego i skarżąca nie kwestionuje, podnosząc jednocześnie, iż w przyjętym stanie sprawy Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 7 ustawy o płatnościach oraz naruszył przepis art. 21 ust 5a tego aktu poprzez jego niezastosowanie.
Zdaniem skarżącej, z uwagi na to, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do niezastosowania art. 21 ust 5 a ustawy o płatnościach ani nie przedstawił własnego sposobu analizy i rozumowania, uzasadniony staje się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie NSA zarzut ten jest chybiony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Fakt, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w kwestii niezastosowania art. 21 ust 5a ustawy o płatnościach, który w sprawie nie miał racji bytu pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy, zaś okoliczność, że skarżąca nie podziela ostatecznych wniosków Sądu I instancji, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zdaniem NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w rezultacie, zdaniem skarżącej, doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w sprawie stanowił, że płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością.
Jednocześnie w punktach 1, 2 i 2a tego artykułu zostały określone warunki, jakie muszą zostać spełnione do posiadanych działek rolnych, aby pomoc mogła zostać przyznana, a w połączeniu z warunkiem wskazanym w pkt 3 i w akapicie pierwszym omawianego przepisu tworzą niezbędne wymogi przyznania płatności. Zdaniem skarżącej wadliwie w sprawie przyjęto, iż dla przyznania płatności konieczny i niezbędny jest wymóg posiadania gruntu przez cały rok kalendarzowy. Skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji aprobujące stanowisko organów odmawiające przyznania płatności w sprawie dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach (niekwestionowany notabene fakt nieposiadania przez skarżącą przedmiotowych działek przez cały rok kalendarzowy, w którym wystąpiła o płatność).
Zdaniem natomiast WSA organy Agencji właściwie interpretują powyższy przepis, który jak wskazał Sąd nakłada na producenta ubiegającego się o płatności obowiązek utrzymywania gruntów zgodnie z normami i przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, co oznacza, że nie jest wystarczające posiadanie gruntów na dzień 31 maja danego roku i utrzymywanie ich zgodnie z normami jedynie przez część roku kalendarzowego, nawet gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie zgodnie z wymogami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest prawidłowa, niezależnie od tego, że w przepisie tym nie zakreślono ram czasowych posiadania gruntów rolnych warunkujących przyznanie płatności za dany rok kalendarzowy. Jednakże mając na względzie, że płatności przyznawane są w relacji do danego roku kalendarzowego należy przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. Zapis art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego nie można odczytywać w ten sposób, że dla przyznania płatności wystarczające jest posiadanie gruntów rolnych tylko w dniu 31 maja danego roku, gdyż przeczyłoby to w ogóle sensowi i istocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Warunek utrzymywania gruntów zgodnie z normami oraz to że mają być utrzymywane zgodnie z normami – przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, w myśl ww. przepisu dotyczy rolnika ubiegającego się o te płatności. Zobowiązanie do przestrzegania tych wymogów zawarte w pkt 7 ust. 1 może bowiem mieć tylko osoba władająca gruntem, a zatem ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego sprawia, że nie jest spełniony warunek przyznania płatności za dany rok. Zarzut dokonania błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach uznać należy zatem za całkowicie chybiony. W sytuacji gdy w sprawie skutecznie nie zakwestionowano, czemu i skarżąca w istocie nie zaprzecza, że nie posiadała gruntów zgłoszonych do płatności przez cały rok kalendarzowy 2013 bowiem utraciła ich posiadanie z chwilą zwrotu tych nieruchomości przez M. P. do Agencji Nieruchomości Rolnych we wrześniu i październiku 2013 r., a więc przed końcem roku kalendarzowego, za który wystąpiła o płatności, to płatności te nie mogły być jej przyznane.
W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy brak było też podstaw do zastosowania art. 21 ust. 5a ustawy. Regulujący kwestię przekazania gospodarstwa rolnego art. 21 ustawy o płatnościach określa, jakie muszą zostać spełnione warunki, aby można było przejmującemu to gospodarstwo płatności przyznać. Z kolei przepis art. 21 ust. 5a tego aktu przewiduje możliwość uzyskania płatności przez przekazującego to gospodarstwo.
Tak więc w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w wyniku jednej z wymienionych w art. 82 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1122/2009 lub innej prawnie dopuszczalnej czynności prawnej, składając stosowny wniosek, przejmujący gospodarstwo przejmuje te prawa i obowiązki przekazującego, które powstały w wyniku wystąpienia przez tego drugiego o pomoc w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (art. 21 ust. 5 ustawy o płatnościach i art. 82 ust. 4 lit. a Rozporządzenia Nr 1122/2009) a w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1122/2009, które zostało dokonane po dniu 31 maja roku płatności te lub wsparcie to przysługują przekazującemu, jeżeli są spełnione warunki do ich przyznania. Skarżąca na mocy ww. przepisu wywodzi też swoje uprawnienia do przyznania płatności. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie bowiem powołany przepis nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej.
W odniesieniu do powyższego zauważyć bowiem należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w zakresie odnoszącym się do "przekazania gospodarstwa" określa przede wszystkim jego dopuszczalną formę prawną. Zaznaczenia wymaga, że przekazanie takie powinno dotyczyć całego gospodarstwa. Aby doszło do przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art.82 ust.1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, czynności, w wyniku których dochodzi do przekazania danych jednostek produkcyjnych, winny być prawnie skuteczne i przeprowadzone w formie, o której mowa w tym przepisie prawa – innemu rolnikowi. W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, gdy działki zostały zwrócone do ANR w związku z wygaśnięciem umów dzierżawy łączących Agencję Nieruchomości Rolnych z M. P., nie doszło do przeniesienia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem zwrot działek rolnych nastąpił przez inną osobę niż podmiot wnioskujący o przyznanie płatności, a zwrotu dokonano, wskutek ustania umowy dzierżawy, do zasobu gruntów wydzierżawiającej te nieruchomości – Agencji Nieruchomości Rolnych co oznacza, że skarżącej nie można w tych okolicznościach uznać za przekazującego rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi. Tym samym przyjęty w sprawie stan faktyczny nie odpowiadał hipotezie określonej przepisem art. 21 ust 5 a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Na koniec, jako oczywiście nieuzasadniony uznać należy też zarzut naruszenia przepisu § 2 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ''Wspieracie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego. Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U z 2009 r. nr 40 poz. 329 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie bowiem z oczywistych powodów jako nie dotyczące płatności bezpośrednich, przepisy rozporządzenia ONW nie miały w sprawie niniejszej zastosowania.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, Sąd wydał na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit a) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).