Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 750/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi wezwano pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez złożenie pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi oraz wskazania numeru PESEL skarżącego.
Powyższe zarządzenie zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej 20 października 2020 r. Pismem z dnia 27 października 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) pełnomocnik skarżącego złożył na adres Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi pismo zawierające uzupełnienie braków formalnych skargi, wskazując numer PESEL skarżącego oraz załączając pełnomocnictwo.
Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi przekazał pismo pełnomocnika skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Sąd I instancji wskazał, iż skoro wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi, zostało skutecznie doręczone na adres pełnomocnika skarżącego w dniu 20 października 2020 r., to siedmiodniowy termin do jego wykonania upłynął z dniem 27 października 2020 r. Skarżący nadał co prawda pismo zawierające uzupełnienie braków w dniu 27 października 2020 r., jednak do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Łodzi, zamiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jako datę uzupełnienia braków formalnych skargi WSA uznał datę przekazania pisma skarżącego przez organ do Sądu, co miało miejsce w dniu 5 listopada 2020 r., a więc po terminie, który upłynął 27 października 2020 r.
Powyższe, zdaniem WSA, skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") wobec nieuzupełnienia jej braków w zakreślonym terminie.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jego zmianę poprzez przyjęcie skargi do rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 54 § 1, 2 i 3 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest prowadzenie korespondencji bezpośrednio z Sądem, przed którym wszczynane jest postępowanie, a nadto data nadania do organu pisma procesowego stanowiącego uzupełnienie braków nie może być uznana za datę uzupełnienia braków formalnych skargi;
- b) art. 58 pkt 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do usunięcia braków formalnych skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że warunki formalne skargi, nieuzupełnienie których w zakreślonym terminie – w myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skutkuje jej odrzuceniem, zostały określone w art. 57 § 1 tej ustawy. Zgodnie z nim, skarga powinna zawierać elementy wymienione w pkt 1-3 omawianej regulacji, a ponadto powinna czynić zadość wymaganiom dla każdego pisma w postępowaniu sądowym – przewidzianym w art. 46 p.p.s.a. W szczególności w myśl art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem.
Powyższe przepisy wyraźnie stanowią, że obowiązkiem pełnomocnika będącego radcą prawnym, adwokatem, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym jest dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy przy podejmowaniu przez niego pierwszej czynności procesowej w sprawie. W obowiązującym stanie prawnym nie ma wątpliwości, że w przywołanym przepisie (art. 46 § 3 p.p.s.a.) chodzi o pierwszą czynność procesową, a zatem pierwszą dokonywaną przed sądem, a nie w postępowaniu administracyjnym. Z dniem 15 sierpnia 2015 r., na mocy art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) zmianie uległa treść art. 46 § 3 p.p.s.a., który w aktualnym brzmieniu obliguje pełnomocnika do dołączenia do wnoszonego pisma pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu, jeżeli pełnomocnik w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Powyższe oznacza, że nawet gdyby pełnomocnictwo zostało uprzednio złożone do akt administracyjnych sprawy, strona nie może się na ten fakt powoływać.
W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na wezwanie Sądu do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, pełnomocnik nadesłał pełnomocnictwo w zakreślonym terminie - bo w dniu 27 października 2020 r. - jednak na adres Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Łodzi, zamiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jako datę uzupełnienia braków formalnych skargi WSA uznał datę przekazania pisma skarżącego przez organ do Sądu, co miało miejsce w dniu 5 listopada 2020 r., a więc po terminie, który upłynął 27 października 2020 r.
W tej sytuacji Sąd I instancji odrzucił skargę uznając, że pełnomocnik nie wykonał prawidłowo wezwania Sądu, a więc nie uzupełnił w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.
Powyższe stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie zasługuje na akceptację. Jest zbyt rygorystyczne, bowiem zamyka stronie prawo do sądu, co stanowi naruszenie zasad konstytucyjnych, które gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej.
Wskazać należy, że Sąd I instancji odrzucając skargę nie uwzględnił utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, że prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu (np. postanowienie NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 50/20, LEX nr 2783142). Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna ograniczać stronie realizacji tego prawa (zob. postanowienia NSA: z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GZ 131/20; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GZ 80/20 i cytowane tam orzecznictwo; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/14; z 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1082/15). W orzecznictwie wskazuje się, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która pełnomocnictwa takiego nie przedstawiła, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16; postanowienia NSA: z 3 października 2018 r., sygn. akt II GZ 326/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I GSK 2703/05).
Nie można bowiem uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 270/12; z 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 677/12; z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 3664/13).
Obowiązek wezwania przez wojewódzki sąd administracyjny strony do podpisania skargi w sytuacji, gdy pełnomocnik, który podpisał skargę nie wykazał się stosownym umocowaniem, znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GZ 131/20; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GZ 80/20; z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt I FZ 85/18; z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 557/14; z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1397/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2634/11 oraz z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 3634/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w literaturze wskazano, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, należy uznać za brak formalny, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi (Małgorzata Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz", Warszawa 2009, str. 115). Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji zamykałoby stronie prawo do sądu, co stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie uznanie zatem, że brak formalny skargi nie został uzupełniony przez radcę prawnego P. K. obligowało Sąd I instancji do bezpośredniego skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie oraz nadesłanie odpisu skargi. Wobec niedokonania tej czynności przez Sąd, zaskarżone orzeczenie należało uznać za przedwczesne (tak też NSA w postanowieniu z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FZ 791/18).
Odnosząc się natomiast do drugiego z braków formalnych skargi, którego nie uzupełnił w terminie skarżący, tj. wskazania numeru PESEL skarżącego, wskazać należy co następuje.
W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, zaś zgodnie z treścią art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., pierwsze pismo w sprawie powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną.
W rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że skarżący w skardze na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie podał swojego numeru PESEL i w konsekwencji został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący nadał pismo zawierające uzupełnienie braki formalne skargi w ostatnim dniu terminu do ich uzupełnienia, tj. w dniu 27 października 2020 r., jednak zaadresował je do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Łodzi, zamiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ przekazał wskazane pismo do WSA w Łodzi dopiero 5 listopada 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a zatem, w ocenie Sądu I instancji, po upływie zakreślonego terminu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności, na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie stanowią wystarczającej podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, że jak wynika z treści art. 49 § 1 p.p.s.a., sąd wzywa do uzupełnienia braku formalnego skargi jedynie wówczas, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. Przytoczona regulacja stanowi jedną z gwarancji prawa do sądu, gdyż przesądza ona, że jedynie braki formalne skargi uniemożliwiające prowadzenie przez sąd postępowania mogą stanowić podstawę jej odrzucenia, w przypadku ich nieuzupełnienia w terminie.
Prawo do sądu, o czym wspomniano już wyżej, jest bezspornie jednym z fundamentalnych uprawnień jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 – "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a także art. 77 ust. 2 – "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw"), jak i w normach prawa międzynarodowego (art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Ograniczenie prawa do sądu może zostać oczywiście ustanowione ze względu na inne wartości. Jak stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. 60606/11 (LEX nr 1477698), "prawo dostępu do sądu zapewnione w art. 6 ust. 1 Konwencji nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom. Te są dozwolone w sposób dorozumiany, jako że prawo dostępu ze swej istoty wymaga uregulowania przez Państwo, które to uregulowanie może być różne w zależności od czasu i miejsca, zgodnie z potrzebami i środkami po stronie społeczeństwa i jednostek. [...] Ograniczenia prawa do sądu są zgodne z art. 6 jedynie wówczas, jeżeli nie ograniczają ani nie zmniejszają dostępu pozostawionego stronie postępowania sądowego w taki sposób lub w takim zakresie, iż sama istota dostępu do sądu staje się upośledzona.
Ograniczenia takie, ponadto, nie będą zgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji, jeżeli nie realizują uzasadnionego prawnie celu lub jeżeli nie zachodzi rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty". Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wymaga od sądu rozważenia, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpatrzenia sprawy przez sąd.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiego dogłębnego rozważenia z uwzględnieniem aksjologii zastosowanych przez Sąd I instancji przepisów zabrakło w zaskarżonym postanowieniu.
Sąd I instancji przede wszystkim pominął, że w aktach administracyjnych sprawy, przesłanych przez organ do Sądu wraz ze skargą, znajduje się numer PESEL skarżącego (np. w tytułach wykonawczych z [...] czerwca 2015 r., czy w zawiadomieniach o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego z [...] czerwca 2015 r.). Sąd mógł zatem uzyskać informację o numerze PESEL skarżącego bez konieczności wzywania go do uzupełnienia braku formalnego skargi pod rygorem jej odrzucenia.
Rozważając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, należy wziąć pod uwagę cel wprowadzenia wymogu podawania numeru PESEL w pierwszym piśmie wnoszonym do sądu. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 934), mocą której ustanowiono w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. obowiązek zamieszczania numeru PESEL strony, stwierdzono m.in., że zmiana ta ma na celu zapewnienie jednoznacznej identyfikacji podmiotów zarejestrowanych w systemie teleinformatycznym (vide druk sejmowy VIII.3260). W rozpoznawanej sprawie, nie można tracić z pola widzenia, że numer PESEL znajdował się w aktach administracyjnych, pismo skarżącego nie zostało złożone drogą elektroniczną (a więc podanie numeru PESEL nie było niezbędne do identyfikacji skarżącego w systemie informatycznym) oraz tego, że brak było wątpliwości co do tożsamości skarżącego. W ocenie NSA, te okoliczności świadczą o tym, że odrzucenie skargi również z powodu niepodania numeru PESEL bezzasadnie zamknęło stronie drogę do sądu.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bezwzględnie obowiązujący charakter wymogu podania numeru PESEL i przyjmuje się, że nieuzupełnienie tego braku formalnego w terminie stanowi niebudzącą wątpliwości podstawę odrzucenia skargi. Jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach konkretnej sprawy, gdy w aktach administracyjnych znajduje się numer PESEL strony wnoszącej skargę, nie można uznać, że niepodanie tego numeru w skardze, będące naruszeniem art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., stanowi brak formalny uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu. W takiej sytuacji, stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a., niezasadne jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w omawianym zakresie pod rygorem jej odrzucenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.