Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1033/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 533/18, oddalił skargę Gminy Miasta L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] lipca 2018 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w związku z zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta L. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie z przebudową ulicy D. i W. w L. związanej z budową L. Węzła Przesiadkowego wraz z ciągami komunikacyjnymi i infrastrukturą techniczną. Decyzją tą objęta została między innymi działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] przeznaczonej na wskazaną inwestycję. Jak wynikało z informacji ujawnionych w księdze wieczystej właścicielem nieruchomości była Gmina Miasto L., natomiast użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. Z datą ostateczności decyzji prawo użytkowania wieczystego wygasło.

Rzeczoznawca majątkowy określił w operacie wartość rynkową nieruchomości na łączną kwotę 11.922 zł, w tym 6.697 zł wartość prawa użytkowania wieczystego, 1.033 zł wartość składników budowlanych i 697 zł wartość składników roślinnych.

W oparciu o powyższy operat Starosta L. w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomość w kwocie 7.730 zł. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2017 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym z 10 lipca 2017 r. rzeczoznawca ustalił wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 6.963 zł, a wartość znajdujących się na nieruchomości budowli na kwotę 1.211 zł.

Na podstawie ustaleń zawartych w tym operacie, decyzją z [...] listopada 2017 r. Starosta ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w wysokości 8.174 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta L. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rzeczoznawca określił przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzającej także podział działki nr [...] na działkę nr [...], w oparciu o zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2010 r. W akcie tym przedmiot wyceny położony był w dzielnicy śródmieście, a działka została określona jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zbiorowej. Na granicy działki z pasem drogowym ul. A. określonej w studium jako droga klasy "Z", oznaczono przebieg trasy rowerowej.

Mając na uwadze § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zbiorową w okresie 24 miesięcy poprzedzających wykonanie wyceny z obszaru miast województwa pomorskiego (ograniczonego do obszaru miast powiatowych, z wyłączeniem miast na prawach powiatu) oraz alternatywnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji drogowej w okresie 24 miesięcy poprzedzających wykonanie wyceny z takiego samego obszaru. W operacie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami i na podstawie stosownych wyliczeń wskazał cenę średnią za 1 m2 działki nr [...] według aktualnego sposobu użytkowania (zabudowa mieszkaniowa) na kwotę 283,40 zł/m2 oraz cenę średnią 92,66 zł m2 według alternatywnego sposobu użytkowania (droga).

Stwierdził również, że w sprawie nie znajduje zastosowania zasada korzyści wyrażona w art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") i do porównania przyjął nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co skutkowało ustaleniem wartości prawa własności nieruchomości na kwotę 10.604 zł. Następnie, z uwagi na to, że w myśl § 29 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru, rzeczoznawca określił wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 6.963 zł oraz wartość części składowych budowlanych na kwotę 1.211 zł. Zatem łączna wartość przedmiotu wyceny to 8.174 zł. Zdaniem Wojewody w sporządzonej wycenie biegły udowodnił, że ceny nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zbiorową są wyższe aniżeli pod komunikację i dlatego wycenę przeprowadził w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Brak jest podstaw do zakwestionowania podobieństwa nieruchomości, wyboru rynku czy opisu cech, jak również nie sposób przyjąć, jak chce tego odwołujący, że cała działka nr [...] ma przeznaczenia drogowe, albowiem przeczy temu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ponadto, rzeczoznawca wyjaśnił, że w tabelach nr 2 i 3 nieruchomości zostały opisane w zakresie umożliwiającym ocenę ich cech rynkowych. Opis ten zawiera przede wszystkim dane adresowe, a także opis takich cech, jak lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i otoczenie. Za niezasadne biegły uznał kwestionowanie prawidłowości doboru nieruchomości podobnych ze względu na różnice w powierzchniach, ponieważ rzeczoznawca nie ma wpływu na liczbę i rodzaj transakcji, jakie występują na rynku. Wskazał, że nie miał możliwości doboru nieruchomości identycznych, ponieważ każda z nieruchomości występujących na rynku jest inna. Dlatego w procesie wyceny koryguje się ceny transakcyjne z uwagi na różnice w cechach nieruchomości przyjętych do porównań względem nieruchomości wycenianej.

Uzasadniając zaś rozszerzenie rynku analizowanego na inne miasta powiatowe województwa pomorskiego (rynek regionalny) rzeczoznawca wskazał, że było to konieczne ze względu na brak wystarczającej liczby transakcji występujących na rynku lokalnym. Z kolei zastosowanie przy wycenie art. 135 u.g.n. wynikało z faktu, że na rynku nie występowały w obrocie grunty, na których posadowione były podobne budowle i nasadzenia, jak na działce wycenianej. Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego 21 marca 2016 r. Wojewoda uznał, że dokument ten nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, gdyż został zdyskwalifikowany przy poprzednim rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, a nadto utracił on swoją aktualność. Brak aktualności operatu szacunkowego nie pozwala na ocenę i posłużenie się danymi w nim zawartymi. Oceniając przesłanki uzasadniające zwiększenie odszkodowania o 5 % z tytułu wydania nieruchomości nie później niż w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 18 ust. 1e specustawy drogowej), Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji, że nie zostały one w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione.

W tym zakresie wskazał, że termin na wydanie działki biegł w niniejszej sprawie od dnia 28 grudnia 2013 r. i upływał w dniu 28 stycznia 2016 r. W tym zaś terminie nie nastąpiło rozpoczęcie prac związanych z realizacją inwestycji drogowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła Gmina Miasto L. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w kwestionowanym operacie szacunkowym rzeczoznawca, opierając się na ustawowych parametrach ścieżki rowerowej wynikających z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 124) przyjął, że część działki przeznaczona w studium pod zabudowę mieszkaniową wynosi 29 m2, natomiast ta część, która jest przeznaczona pod przebieg trasy rowerowej wynosi 22 m2. Rzeczoznawca rozpoczął wycenę od opisu i charakterystyki nieruchomości gruntowej wycenianej, przyjmując jej stan z daty decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz przeznaczenie zgodne z art. 154 u.g.n., co realizuje wymóg określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia.

W świetle okoliczności sprawy oraz powołanych przepisów nie było podstaw do przyjęcia stanu nieruchomości wycenianej sprzed podziału zatwierdzonego decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, ani do stwierdzenia, że cała działka nr [...] ma przeznaczenie drogowe. Rzeczoznawca uwzględnił również jej lokalizację ogólną, scharakteryzowaną w kontekście sąsiedztwa otaczającego miasto, lokalizację szczególną określoną jako bardzo dobra, wynikającą z otoczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz handlowo-usługowej, ukształtowanie terenu określone jako korzystne ze względu na teren płaski, wyposażenie w infrastrukturę techniczną, powierzchnię działki oraz jej stan prawny. Wskazano również, że na działce znajdują się budowle w postaci chodnika z kostki betonowej wraz z obrzeżami betonowymi oraz nasadzenia w postaci żywopłotu – 10 sztuk krzewów różnych gatunków, klon i trawnik. Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi, rzeczoznawca uwzględnił fakt, że przez działkę przebiegają sieci: wodociągowa, energetyczna i gazowa.

Sąd I instancji podał, wskazując na treść operatu, że określając rynek nieruchomości podobnych rzeczoznawca kierował się prawidłowo główną cechą wyróżniającą te nieruchomości, tj. ich przeznaczeniem, a takie założenie nie stanowi naruszenia przepisów, które dyskwalifikowałoby operat jako główny dowód w sprawie. Zgodnie z art. 3 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W świetle przywołanej definicji wyniki ustaleń przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie należało uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ocenę cech wpływających na wartość nieruchomości pozostawiono, zdaniem Sądu I instancji, uprawnionemu rzeczoznawcy, a poczynionej ocenie nie można skutecznie zarzucić dowolności. W tym kontekście dążenie skarżącego do przeprowadzenia wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje mające za przedmiot nieruchomości lokalowe jest całkowicie nieuzasadnione, albowiem sprzeciwiałoby się to wymogowi porównywania nieruchomości podobnych.

Sąd I instancji podkreślił, że biegły przeanalizował regionalny rynek nieruchomości podobnych zarówno mieszkaniowych, jak i drogowych, obejmujący zlokalizowane w województwie miasta powiatowe, z pominięciem miast na prawach powiatu. Odwołanie się do transakcji rynkowych nieruchomościami położonymi w B., K. i M. – w zakresie przeznaczenia mieszkaniowego, oraz we W., P., K., M., P., N., B. czy C. – w odniesieniu do nieruchomości drogowych, nie wykroczyło poza obszar rynku regionalnego, pod pojęciem którego rozumie się obszar województwa, nie naruszając tym samym dyspozycji § 26 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia w odniesieniu do nieruchomości drogowych.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, rzeczoznawca skoncentrował się na cechach, które decydowały o podobieństwie pomiędzy nieruchomościami, tj. na położeniu, lokalizacji ogólnej i szczegółowej, przeznaczeniu zgodnie z planem, studium uwarunkowań lub decyzjami o warunkach zabudowy, a w odniesieniu do nieruchomości drogowych – na powierzchni. Tak poczynione ustalenia stały się podstawą do oszacowania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z § 29 ust. 2 i 3 rozporządzenia, przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami.

W ocenie Sądu I instancji wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów i sądu. Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 u.g.n., albowiem podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować Sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego.

Strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu.

Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów.

Sąd I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał szacunku wartości działki nr [...], odrębnie w odniesieniu do jej części o przeznaczeniu pod zabudowę wielorodzinną i zbiorową oraz do części przeznaczonej pod ścieżkę rowerową. Przy wycenie części gruntu przeznaczonej pod zabudowę jako przedmiotu prawa własności zastosował poprawki odpowiadające wagom cech mających zasadniczy wpływ na cenę, korygując tym samym m.in. znaczne różnice w zakresie powierzchni nieruchomości przyjętych do wyceny. Podobnie biegły uczynił wyceniając część gruntu przeznaczonego pod przebieg trasy rowerowej jako przedmiot prawa własności. W tym zakresie Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń skarżącego odnoszących się do podobieństwa transakcji przyjętych do porównań, w tym transakcji oznaczonej w tabeli nr 3 pod pozycją nr 4, które wbrew twierdzeniom skarżącego, odnosiły się do nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, co wynika z aktów notarialnych obejmujących te transakcje.

Sąd I instancji nie dostrzegł również uchybień w zakresie charakterystyki nieruchomości wycenianej, uznając, że jej stan oraz przeznaczenie określone zostały prawidłowo. W ocenie Sądu I instancji biegły prawidłowo określił cechy tej nieruchomości, a po analizie rynku regionalnego, właściwie zidentyfikował nieruchomości podobne, wskazując i opisując w sposób wystarczający dla wyceny zarówno podobieństwa, jak i różnice determinujące konieczność zastosowania odpowiednich poprawek. Wyniki poczynionych ustaleń rzeczoznawca wykorzystał do wyceny nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a następnie do właściwej wyceny nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego. Zarówno wycena nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, jak i określenie wartości odtworzeniowej budowli w postaci chodnika z kostki betonowej oraz wartości nasadzeń, nie budzi zastrzeżeń Sądu I instancji, albowiem realizuje wymogi określone w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia.

Sąd I instancji wskazał, że rzeczoznawca zweryfikował również możliwość zastosowania, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., tzw. zasady korzyści, i wykluczył potrzebę jej zastosowania ustalając, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia zarówno w przypadku nieruchomości pod zabudowę, jak i nieruchomości drogowych, nie spowodowało wzrostu jej wartości, co uzasadniało wycenę według aktualnego sposobu użytkowania.

Ponadto, Sąd I instancji wyjaśnił, że brak porównania przez organy ustaleń i wyceny dokonanej w operacie z 5 stycznia 2016 r. z wynikami wyceny poczynionej przez rzeczoznawcę w aktualnym operacie nie stanowi naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze bowiem, operat ten został już raz wykorzystany w toku przedmiotowego postępowania i organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, dyskwalifikując ten operat ze względu na jego wady, uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, którego wyniki obecnie kontroluje Sąd.

Po drugie, operat ten utracił swoją przydatność do przewidzianego wykorzystania w rozumieniu art. 157 ust. 3 i 4 u.g.n. i nie może wobec tego stanowić podstawy do jakichkolwiek wiążących porównań. Z tych przyczyn zastrzeżenia odnoszące się do rozbieżności pomiędzy operatami w zakresie stanu nieruchomości wycenianej, w tym jej części składowych, Sąd I instancji uznał za niezasadne, albowiem wiarygodność przypisał operatowi będącemu podstawą kontrolowanej decyzji, w którym rzeczoznawca rzetelnie poczynił ustalenia co do stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie Sądu I instancji, w tych okolicznościach, gdy ustalenia faktyczne biegłego w zakresie stanu nieruchomości, znajdujące odzwierciedlenie w treści operatu, poczynione zostały w trakcie oględzin, nie było uzasadnionej potrzeby do powtarzania tej czynności procesowej. Tym samym brak ich przeprowadzenia w toku postępowania przez orzekające organy nie mógł stanowić naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, treść przywołanych przez skarżącą operatów szacunkowych sporządzonych w innych sprawach, dla różnych innych celów, nie mogła stanowić materiału porównawczego w toku wyceny nieruchomości w niniejszej sprawie, jak tego oczekiwała strona skarżąca.

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy za spełniający wszelkie wymogi wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, w tym § 55 i 56 rozporządzenia. W toku postępowania organy obu instancji, działając w zgodzie z przepisami k.p.a., dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które oceniły z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, a ocenie tej nie można zarzucić jakiegokolwiek naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej Gmina Miasto L. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego tj.:
2. 1. § 3 ust. 2 § 4 ust.1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 i 17, art. 151 ust.1, art. 153 ust. 1, art. 154. ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny wykazał analizę rynków nieruchomości, w granicach których poszukiwał nieruchomości podobnych, a następnie z tych rynków wyselekcjonował transakcje nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej zarówno co do przeznaczenia, komunikacji jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sytuacji gdy do porównań przyjęto nieruchomości z różnych miejscowości, o znacznych różnicach demograficznych, kulturowych, środowiskowych, położeniu w danym regionie, przemysłowym, przyrodniczym itp.;
3. 2. § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 i 17 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie przez Sąd, że dowód w sprawie – operat szacunkowy, w sposób dostateczny, jednoznaczny i przekonywujący uzasadnia dobór odpowiednich transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej zarówno w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu komunikacja jak i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w sytuacji gdy operat szacunkowy nie zawiera wystarczającego opisu nieruchomości ze zbioru wskazującego na takie podobieństwo z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów;
4. 3. § 4 ust. 1 i 4, § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. i 2, art. 135, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154. ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie przez Sąd, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego wyceniając nieruchomość przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, w odniesieniu do przeznaczenia mieszkaniowego wielorodzinnego i komunikacyjnego, rzeczoznawca majątkowy:
5. a) w sposób prawidłowy dokonał analizy rynków w celu ustalenia cech rynkowych oraz wykazał w jaki sposób ustalił te cechy i udokumentował taką analizę;
6. b) w odpowiedni sposób dokonał doboru cech rynkowych różniących nieruchomości podobne wpływające na poziom cen nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnictwo wielorodzinne i komunikacja, (atrybutów) oraz wykazał, że dla analizowanego rynku nieruchomości właśnie taki dobór cech jest reprezentatywny;
7. c) w sposób logiczny i jednoznaczny dokonał opisu cech rynkowych różniących nieruchomości oraz zmienności poszczególnych cech pod kątem możliwości przyznania w sposób właściwy ocen charakterystyki;
8. d) w prawidłowy i wykazany dowodowo sposób ustalił i przypisał poszczególnym cechom odpowiednie wielkości liczbowe (wagi) określające w % wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cech transakcyjnych;
9. 4. § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 i 17 u.g.n. przez przyjęcie przez Sąd, że rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny wykazał i udowodnił, iż transakcje przyjęte do porównań dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej;
10. 5. § 36 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3, art. 135, art. 153 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie przez Sąd, że przy doborze nieruchomości podobnych rzeczoznawca poszukiwał na analizowanych rynkach transakcji nieruchomościami podobnymi o takich samych cechach jak nieruchomość wyceniana, tj. uwzględnił ograniczenia w użytkowaniu wynikające z przebiegu z pewnością 2-3 a może i więcej sieci uzbrojenia podziemnego oraz ewidentnej ustalonej dla terenu wycenianego funkcji drogi wewnętrznej wynikającej z ustaleń decyzji podziałowej zawierającej dodatkowo warunek ustanowienia na tym terenie odpowiednich służebności drogowej na rzecz nabywców lokali mieszkalnych, drzewostanu również ograniczającego zagospodarowanie nieruchomości;
11. 6. § 55 ust. 1 i 2 i § 56 rozporządzenia przez przyjęcie przez Sąd, że operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne informacje przy dokonywaniu wyceny, a w operacie w sposób właściwy i udokumentowany przedstawiono proces całego postępowania wyceny nieruchomości oraz zawarto wszelkie niezbędne informacje przy dokonywaniu wyceny w tym przede wszystkim wyjaśniono taki, a nie inny dobór nieruchomości uznanych za podobne, dokonano rzetelnego opisu nieruchomości wycenianej z uwzględnieniem m.in. ograniczeń wynikających z przebiegających przez teren przynajmniej 2-3 sieci uzbrojenia podziemnego i istnienia drzew, opisano nieruchomości podobne w sposób wykazujący podobieństwo oraz pod kątem dobranych cech rynkowych i ich ocen charakterystyki, wyjaśniono sposób i podano źródło określenia cech rynkowych i ocen charakterystyki a także udokumentowano taką analizę, w sposób logiczny wyjaśniono tak przyjęte oceny charakterystyki, a szczególnie przedziały powierzchniowe dla przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wyjaśniono sposób ustalenia wag cech rynkowych i wskazano źródło informacji, dokonano czytelnego opisu cech rynkowych oraz ocen charakterystyki, wyjaśniono przyjęcie średniej wag uzyskanych z enigmatycznych źródeł informacji przy tak dużej rozpiętości danych oraz wyjaśniono skorygowania tej średniej, w sposób logiczny dokonano przyznania poprawek ze względu na cechy różniące nieruchomość wycenianą i nieruchomości podobne itd.;
12. 7. § 56 ust. 1 pkt. 5 i 7 rozporządzenia przez przyjęcie przez Sąd, że w sposób odpowiedni dokonano opisu stanu nieruchomości wycenianej i podobnych oraz dokonano analizy charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;
13. 8. art. 175 u.g.n. przez przyjęcie przez Sąd, że rzeczoznawca majątkowy dostosował się do zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości, tj. wykonał operat szacunkowy zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz szczególną starannością, tym samym możliwe stało się dopuszczenie dowodu w sprawie, który zdaniem Sądu spełnia odpowiednie kryteria przewidziane w przepisach prawa;
14. 9. art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 1,2,3,4 art. 151 ust. 2 u.g.n. oraz § 20, § 22 ust. 1, § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez przyjęcie przez Sąd, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał ustalenia stanu nieruchomości pod kątem określenia wartości składników budowlanych i roślinnych a tym samym w sposób prawidłowy ustalił wartość tych składników stanowiących element odszkodowania;
15. 10. art. 130 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie przez Sąd, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania;
16. II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezasadne uznanie przez Sąd, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, wcześniej prawidłowo oceniony przez organy administracji publicznej mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy:
17. a) nie odniesiono się do wszystkich składanych przez stronę zarzutów do prowadzonego postępowania a przede wszystkim do sposobu sporządzenia operatu z jednoczesnym pominięciem istotnych naruszeń prawa, które doprowadzić mogą do poniesienia znacznej szkody przez skarżącego;
18. b) przyjęto operat bez zarzutów pomimo znaczących uchybień wykazanych przez skarżącego;
19. c) nie uwzględniono i nie odniesiono się do kwestii odmiennych ustaleń co do stanu nieruchomości przez 2 rzeczoznawców, określających zagospodarowanie nieruchomości wycenianej na ten sam dzień, w sytuacji gdy stan ustalony w trakcie postępowania zakończonego wydaniem pierwszej decyzji w sprawie został przyjęty przez strony postępowania i zaakceptowany przez organ I i II instancji, a kolejne ustalenia w sprawie zagospodarowania terenu przez następnego rzeczoznawcę wykazały już inne elementy i wielkości, natomiast organy I i II instancji również przyjęły te kolejne ustalenia jako miarodajne nie uznając za zasadne odnieść się do zgłoszonych przez skarżącego rozbieżności.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Zarzuty te powinny być przy tym skierowane pod adresem przepisów stosowanych przez sąd, a nie przez organ administracji.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, a także określenia formy naruszenia (w przypadku przepisów prawa materialnego) i wskazania wpływu naruszenia na wynik postępowania (w przypadku przepisów postępowania). Skarga kasacyjna jest w efekcie wysoce sformalizowanym pismem procesowym, z tego powodu jej sporządzenie zostało obligatoryjnie powierzone kwalifikowanym pełnomocnikom. Nadanie skardze kasacyjnej wymaganej treści ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach zarzutów, nie jest uprawniony do ich samodzielnego formułowania, nie powinien także samodzielnie dobierać argumentów na uzasadnienie poszczególnych zarzutów.

Z tego powodu konstrukcja nadana skardze kasacyjnej powinna zapewniać czytelne powiązanie poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia, brak takiego powiązania może bowiem skutkować stanem, w którym to sąd, a nie skarżący, decyduje o treści zarzutu i sposobie jego uzasadnienia, co jest niedopuszczalne.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, co znacznie ogranicza możliwość weryfikacji zgłaszanych zarzutów. Prawidłowo postawiony zarzut powinien wskazywać naruszony przepis, określać na czym polega jego naruszenie przez sąd I instancji i przedstawiać argumenty uzasadniające zarzut. Przyjęta w skardze kasacyjnej konstrukcja uzasadnienia wykazuje brak wyraźnej korelacji między postawionymi zarzutami, a treścią uzasadnienia, struktura uzasadnienia nie pozwala na jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do kolejnych zarzutów. Jak wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie rozstrzygać, na czym polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji i jakie przemawiają za tym argumenty. Z tych względów w niniejszej sprawie możliwe było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie do tych kwestii, które ze względu na zasadę związania zarzutami skargi kasacyjnej mogły być jednoznacznie zidentyfikowane jako zarzuty o określonej treści i uzasadnieniu.

Na możliwość weryfikacji stawianych zarzutów negatywny wpływ ma też przyjęta w skardze kasacyjnej technika multiplikowania przepisów, w ramach jednego zarzutu. Taka konstrukcja przerzuca na sąd rozpoznający skargę kasacyjną czynienie ustaleń, na czym miałoby polegać naruszenie każdego z wymienionych przepisów i jego wpływ na wynik postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Konstruując skargę kasacyjną należy mieć bowiem na względzie, że sąd I instancji kontroluje stosowanie prawa przez organ administracji, a przesłanki do uwzględnienia skargi określa w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie wskazano formy naruszenia. Nie można postawionych zarzutów uznać za dotyczące błędnej wykładni wymienionych przepisów, albowiem nie odnoszą się do kwestii ich znaczenia, nie wskazują na błędy w interpretacji i nie identyfikują naruszonych dyrektyw wykładni. Drugą formą naruszenia prawa materialnego jest jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się brakiem korelacji między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania prawa materialnego. Jednocześnie należy zastrzec, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów prawa materialnego są skierowane przeciwko sporządzonemu operatowi, ale odnoszą się do Sądu I instancji, któremu zarzuca się wadliwe przyjęcie, że operat ten jest prawidłowy i zawiera wymagane treści. Ta okoliczność co do zasady każe przyjąć, że zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania wymienionych w nich przepisów. Należy w związku z tym nadmienić, że w przypadku tej formy naruszenia prawa materialnego, ograniczona jest skuteczność opierania argumentacji na orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. W kwestii wykładni przepisu prawa materialnego odwołanie się do orzeczenia wydanego w innej sprawie ma uzasadnienie i może wywrzeć skutek. Odmiennie wygląda sprawa w przypadku zarzutów niewłaściwego zastosowania przepisów, w tym przypadku adekwatność zastosowania przepisu prawa materialnego w prosty sposób zależy od okoliczności faktycznych sprawy.

Uzasadnieniem dla powołania się na stanowisko zajęte w innym wyroku może być wówczas jedynie wykazanie tożsamości stanu faktycznego obu przypadków. Powołaniu się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyroki wydane w innych sprawach w żadnym przypadku nie towarzyszy wykazanie tożsamości okoliczności faktycznych, co pozbawia tę argumentację znaczenia.

Skierowanie zarzutów naruszenia przepisów regulujących szacowanie nieruchomości i treść operatu szacunkowego pod adresem sądu administracyjnego pomija regulację art. 157 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej, przewidującego kompetencję organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W zakresie, w jakim sporządzenie operatu wymaga zastosowania wiedzy specjalistycznej, ingerencja organu administracji oraz sądu administracyjnego jest ograniczona. Mimo szczegółowości stawianych zarzutów w toku całego, długotrwałego postępowania, strona skarżąca nie uzyskała takiej oceny, ewentualnie potwierdzającej zgłaszane zastrzeżenia. Nie jest uzasadnione oczekiwanie, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji organu administracji, przeprowadzi analizę operatu także pod względem merytorycznym, związanym z trafnością doboru nieruchomości porównawczych czy zastosowanych współczynników korygujących.

W tym zakresie sąd bada, czy w ramach swoich obowiązków procesowych organ administracji zweryfikował zebrane dowody, w tym operat szacunkowy i ocenił go z uwzględnieniem całokształtu poczynionych ustaleń. Wymóg poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców ma szczególne znaczenie w przypadku stawiania zarzutów wadliwości operatu nie ze względu na proste pominięcie w jego treści elementów wymaganych przez przepisy prawa materialnego, ale ze względu na negatywną ocenę stopnia i zakresu, w jakim wymagania ustawowe zostały przez rzeczoznawcę w operacie uwzględnione. Zarzuty skargi kasacyjnej są właśnie oparte na przekonaniu o niedostatecznie wyczerpującym, niedostatecznie jasnym wykazaniu i wyjaśnieniu spełnienia poszczególnych wymagań dotyczących treści operatu. W tym zakresie, w jakim kwestionowana jest jakość informacji zawartych w operacie, a nie jego kompletność i komunikatywność, kompetencje sądu administracyjnego do oceny operatu są ograniczone. W zakresie działalności rzeczoznawcy istnieje sfera stanowiąca wiedzę specjalistyczną, jej weryfikowanie wykracza poza kryterium kontroli legalności działania administracji.

Skierowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie pod adresem Sądu I instancji pomija też okoliczność, że Sąd ten nie stosował prawa materialnego bezpośrednio, lecz oceniał poprawność jego zastosowania przez organ administracji. W skardze do Sądu I instancji przedmiotem zarzutów było stosowanie prawa przez organ, który wydawał w sprawie decyzję merytoryczną. W skardze kasacyjnej przedmiotem zarzutów jest prawidłowość oceny Sądu I instancji stosowania prawa materialnego przez organ administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania kasacyjnego, przy badaniu skuteczności zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, należy również uwzględnić przesłankę wpływu naruszenia dokonanego przez organ na wynik sprawy, powinna ona być wykazana w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe konstatacje Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgłoszone zarzuty, mimo ich rozbudowanej formy, nie zostały prawidłowo postawione i nie poddają się pełnemu rozpoznaniu.

Nie jest skuteczny zarzut wadliwego doboru nieruchomości podobnych ze względu na ich lokalizację w różnych miejscowościach o odmiennych cechach. Rzeczoznawca podał, że kryterium doboru stanowił status miasta – za rynek regionalny biegły uznał miasta powiatowe w granicach województwa, z pominięciem miast na prawach powiatu. Z art. 4 pkt 16 u.g.n. definiującego nieruchomość podobną nie można wywieść, że status administracyjny miasta, w którym jest ona położona, nie może stanowić cechy wpływającej na wartość, a w konsekwencji być kryterium wyznaczającym zakres rynku regionalnego.

Wykazy transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania zawierają ich adresy, charakterystykę lokalizacji szczegółowej, przeznaczenie i powierzchnię w przypadku nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną oraz nazwę drogi, charakterystykę lokalizacji ogólnej, szczegółowej i otoczenia, a także powierzchnię w przypadku nieruchomości "drogowych". Kwestionując operat w zakresie trafności doboru transakcji nieruchomościami podobnymi w uzasadnieniu wskazano zasadniczo na niedostateczny poziom szczegółowości danych i oceniono je jako nieprzekonujące. Jest to ocena jakości, będąca pochodną przyjętych przez skarżącą kryteriów mocy perswazyjnej operatu, nie świadczy jednak o naruszeniu wskazanych przepisów. Nie wskazano w szczególności, który ze wskazanych w art. 154 ust. 1 u.g.n. parametrów został pominięty, a ze względu na rodzaj nieruchomości wymagał uwzględnienia.

Natomiast ocena przez organy administracji miarodajności operatu jako dowodu w sprawie jest kwestią regulowaną przepisami postępowania, a nie prawa materialnego i nie może być rozpoznawana w kategoriach jego niewłaściwego zastosowania.

Treść operatu potwierdza, że biegły uwzględnił uzbrojenie wycenianej działki w pełną infrastrukturę techniczną. Teza, że ich przebieg stanowi ograniczenie w użytkowaniu nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach faktycznych, w szczególności w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby postępowanie wyjaśniające potwierdziło istniejące obciążenie nieruchomości służebnościami, w tym przejazdu na rzecz nabywców lokali mieszkalnych. Potencjalna konieczność ustanowienia takich służebności nie ma znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, zgodnie z decyzją o jej realizacji.

Zarzuty dotyczące § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 rozporządzenia, skierowane bezpośrednio pod adresem Sądu I instancji, nie określają naruszeń tych przepisów, stwierdza się w nich, że Sąd zaakceptował określone treści operatu, nie wskazuje się jednak, dlaczego miałoby to stanowić naruszenie prawa. W konsekwencji sformułowanie zarzutów pozostawione zostało sądowi II instancji, albowiem mają one charakter supozycji – zawierają milczące założenie, że stanowisko Sądu I instancji jest wadliwe. Teza ta nie została jednak potwierdzona argumentami, w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można w prosty sposób wskazać fragmentów, które powołując się na wymienione przepisy, przedstawiają tezy mogące potwierdzać tę supozycję. Jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie formułować uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie mogły odnieść skutku także zarzuty dotyczące wadliwości wyceny składników budowlanych na działce, jak wskazano powyżej, zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, a do kategorii ustaleń faktycznych należy zaliczyć powierzchnię chodnika.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Po pierwsze, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że pierwotnie sporządzony w sprawie operat, pozbawiony już aktualności, nie może stanowić dowodu w sprawie. Trzeba przy tym zauważyć, że operat ten był kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie w odwołaniu od decyzji starosty z [...] czerwca 2016 r., które zostało uwzględnione, z zaleceniem sporządzenia prawidłowego operatu. Przepis art. 7 k.p.a. zawiera kilka zasad postępowania, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, o którą z nich chodzi. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy szacowaniu nieruchomości zasadniczym i koniecznym dowodem jest operat rzeczoznawcy. Nie wynika z akt sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej, aby w sprawie został sporządzony operat, aktualny w dacie orzekania, który został pominięty lub też, aby pominięta została ocena operatu sporządzona zgodnie z art. 157 u.g.n. Z tego też powodu nie można zarzucić organom naruszenia art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.