Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1074/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 486/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej – 1. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umorzył postępowanie w sprawie, 3. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji kwotę 340 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, zwana dalej: "KIGET", wnioskiem z [...] września 2012 r., złożonym drogą elektroniczną, zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwanego dalej: "Prezesem UKE", na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p.", o udzielenie informacji w związku z prowadzonym przez Prezesa UKE Testem [...] usługi dostępu do Internetu dla klientów biznesowych "[...]" w opcji prędkości do 10 Mbit/s w kontrakcie na czas nieokreślony oraz na 12 lub 24 miesiące w zakresie:

1. a) udostępnienia kopii (skanu) pisma Telekomunikacji Polskiej S.A. do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],
2. b) odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez Telekomunikację Polską cena hurtowa za odpowiednik hurtowy usługi dostępu do Internetu dla klientów biznesowych "[...]" w opcji prędkości do 10 Mbit/s w kontrakcie na czas nieokreślony oraz na 12 lub 24 miesiące,
3. c) odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez Telekomunikację Polską cena detaliczna za usługę dostępu do Internetu dla klientów biznesowych "[...]" w opcji prędkości do 10 Mbit/s w kontrakcie na czas nieokreślony oraz na 12 lub 24 miesiące,
4. d) odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzania przedmiotowego Testu [...] (w tym, jakie są źródła danych),
5. e) odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzenia Testu [...] za usługę dostępu do Internetu dla klientów biznesowych "[...]" w opcji prędkości do 10 Mbit/s w kontrakcie na czas nieokreślony oraz na 12 lub 24 miesiące,
6. f) odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi detalicznej dostępu do Internetu dla klientów biznesowych "[...]" w opcji prędkości do 10 Mbit/s w kontrakcie na czas nieokreślony oraz na 12 lub 24 miesiące,
7. g) odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi hurtowej będącej odpowiednikiem usługi dostępu do Internetu dla klientów biznesowych "[...]" w opcji prędkości do 10 Mbit/s w kontrakcie na czas nieokreślony oraz na 12 lub 24 miesiące przez Telekomunikację Polską,
8. h) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin opublikowania wyniku Testu [...],
9. i) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin poinformowania operatorów alternatywnych o ostatecznej cenie hurtowej za usługę stanowiącą hurtowy odpowiednik usługi dostępu do Internetu dla klientów biznesowych "[...]" w opcji prędkości do 10 Mbit/s w kontrakcie na czas nieokreślony oraz na 12 lub 24 miesiące,
10. j) odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE w przedmiotowej sprawie przeprowadza Test [...], a nie Test [...].

Prezes UKE postanowieniem z [...] września 2012 r., na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zawiadomił wnioskodawcę, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy, wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] listopada 2012 r.

Następnie organ w dniu [...] listopada 2012 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego uwierzytelnienie zgodnie z art. 63 § 3 a pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267), zwanej dalej: "k.p.a." lub złożenie w formie pisemnej, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma.

Natomiast przy piśmie z [...] listopada 2012 r., przekazał wszystkie niezastrzeżone informacje znajdujące się w posiadaniu Prezesa UKE obejmujące punkty d – j wniosku. Jednocześnie poinformował, że informacje żądane w punktach a, b i c wniosku zostały zastrzeżone przez Telekomunikację Polską z uwagi na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.). Stwierdził, że we wskazanym zakresie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

KIGET w piśmie z [...] listopada 2012 r. zwróciła uwagę na bezzasadność wezwania z [...] listopada 2012 r., a w załączeniu przedłożyła podpisany wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa UKE z 22 listopada 2012 r., wniosła o zobowiązanie go do rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia otrzymania orzeczenia w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi KIGET podniosła w szczególności, że Prezes UKE nie udostępnił informacji publicznej w pełnym zakresie jej wniosku, a także nie wydał decyzji odmownej w zakresie żądania określonego w pkt a, b, c i d, w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Udostępnienie informacji niepełnej należy zakwalifikować jako niedzielenie żądanej informacji, tj. brak realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że skarżąca mylnie rozumie pojęcie "bezczynność organu", które zgodnie z orzecznictwem oznacza brak działania (z powodu urzędniczej inercji lub błędnego przekonania o braku konieczności jego podjęcia), bądź też milczenie organu wobec wniosku strony o udzielenie informacji publicznej. Tymczasem Prezes UKE podjął szereg czynności zmierzających do zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku, który ostatecznie rozpatrzył w takim zakresie, w jakim było to możliwe w przewidzianym art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zakresie. Ponadto w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji określonych w pkt [...],[...] i [...] wniosku z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa Telekomunikacja Polska.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej, oświadczył, że cofa w całości żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż został rozpoznany wniosek Krajowej Izby z [...] września 2012 r. w zakresie wszystkich punktów. Podtrzymał zaś żądanie w zakresie stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poczynił następujące rozważania:

Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwaną dalej: p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Skoro więc skarżąca cofnęła skargę w powyższym zakresie, uzasadnione jest umorzenie postępowania sądowego w tej części.

Natomiast niezasadne jest, żądanie stwierdzenia, że bezczynność, która w istocie w dacie wniesienia skargi istniała, a ustała w terminie późniejszym, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex nr 1218894).

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie bezczynność Prezesa UKE nie miała postaci kwalifikowanej, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem zarzucić organowi lekceważącego podejścia do wniosku skarżącej, czy też przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy w bardzo dużym, czy też znacznym wymiarze. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierał szereg żądań, które należało przeanalizować pod kątem m.in. ochrony tajemnicy przedsiębiorcy oraz ochrony innych danych. Ponadto organ informował wnioskodawcę, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, rozpatrzenie wniosku nastąpi w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Brak tu oczywistości pozostawania organu w bezczynności w postaci kwalifikowanej.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O umorzeniu postępowania w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 tej stawy, a o kosztach w oparciu o jej przepis art. 201 § 1 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Prezes UKE w skardze kasacyjnej, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od KIGET na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. - art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez częściowe umorzenie postępowania i orzeczenie o bezczynności organu, gdy właściwym rozstrzygnięciem w takim przypadku jest oddalenie skargi;
2. - art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznych;
3. - art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji, w której organ wydał decyzję administracyjną
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie bezczynności Prezesa UKE oraz jej wyjaśnienia, a także lakoniczność motywów wydania wyroku.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszeniu przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. - art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającym na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie odnoszą się również do odmowy w drodze decyzji udzielenia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa, w sytuacji, gdy prawidłowe jest stanowisko przeciwne, a konsekwencją tejże interpretacji byłby zaś wniosek, iż w sprawie nie doszło do bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez częściowe umorzenie postępowania i orzeczenie o bezczynności organu, kasator wywiódł, że brak było podstaw do przyjęcia w wyroku bezczynności organu, bez jednoczesnego zobowiązania Prezesa UKE do załatwienia sprawy w określonym terminie, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Prezesa UKE w przedmiotowej sprawie w ogóle nie miała miejsca bezczynność organu, albowiem w najnowszym orzecznictwem NSA, przyjmuje się, że "bezczynność to brak działania (z powodu urzędniczej inercji lub błędnego przekonania o braku konieczności jego podjęcia)'" (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 roku, sygn. akt. I FSK 372/12).

Uzasadnia to w ocenie organu pogląd, że o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić jedynie wówczas, gdy organ nie udostępnia tej informacji we właściwym terminie, ani nie podejmuje czynności zmierzających do jej udostępnienia, czy też inaczej rzecz ujmując "milczy wobec wniosku", a sytuacja taka w sprawie nie zachodzi, ponieważ organ poinformował KIGET o wyznaczeniu nowego terminu udostępnienia informacji publicznej, wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku, oraz pismem z dnia [...] listopada 2012 r., zawiadomił KIGET o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia jej informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy ona informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa TP.

W ocenie kasatora nie ma znaczenia, że wyznaczony termin przewidywał rozpatrzenie wniosku do dnia [...] listopada 2012 r. (wbrew art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ponieważ udostępnienie przez Prezesa UKE informacji publicznej w dopuszczalnym zakresie, w jakim nie stanowi one tajemnicy przedsiębiorstwa TP S.A., nastąpiło w dniu [...] listopada 2012 r., a więc z dotrzymaniem ustawowego terminu.

Niezasadne więc, jak wywodził wnoszący skargę kasacyjną było umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy wobec rozpoznania wniosku (w konsekwencji cofnięcia skargi), lecz skoro już do tego doszło, to fakt ten sprawia, że brak jest możliwości orzekania o bezczynności.

Odnośnie zarzutu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznych, autor skargi kasacyjnej wywodził, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności (tak też NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1224/11; WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 87/11).

Kasator nawiązał do wyrażonego już przez siebie stanowiska, że w sprawie nie występuje bezczynność, dodając, że nie jest możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność, gdy czynność została przez Prezesa UKE dokonana przed dniem orzekania w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji, w której organ wydał decyzję administracyjną, kasator wywodził, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy ta decyzja została podjęta z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 447/11).

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., kasator wywodził, że WSA w Warszawie uchybił obowiązkowi zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, gdyż nie ustrzegł się sprzeczności w prezentowanej argumentacji, która polegała na tym, iż z jednej strony Sąd wymienił poszczególne działania Prezesa UKE podejmowane w niniejszej sprawie, natomiast z drugiej strony w dalszej części uzasadnienia skonstatował, że w dacie wniesienia skargi w istocie bezczynność istniała, a ustała w terminie późniejszym, co stanowiło wniosek sprzeczny z podanymi wcześniej ustaleniami. W dalszej części wywodów, organ przytoczył wcześniej wyrażone przez siebie stanowisko w zakresie cech bezczynności oraz wytknął, że Sąd I instancji nie przytoczył podstawy prawnej swego stanowiska, a także nie wskazał, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie i dlaczego przyjął takie, a nie inne ustalenia, a także nie wskazał należycie przyczyn wydania orzeczenia o zaskarżonej treści, nie uzasadniając w jakikolwiek sposób przyczyn uznania, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność organu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającym na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie odnoszą się również do odmowy w drodze decyzji udzielenia informacji publicznej, kasator stwierdził, że Sąd niezasadnie dokonał wykładni funkcjonalnej przepisu, pomijając wykładnię gramatyczną, według której reguł, organ w przedłużonym terminie ma obowiązek jedynie udostępnić informację, a nie załatwić sprawę, czy też odmówić udostępnienia informacji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, ustawodawca przewidział więc, że w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, terminy załatwienia sprawy będą regulowane przepisami k.p.a. Konsekwentnie, w niniejszej sprawie, jak wywodził kasator, nie można byłoby mówić o bezczynności Prezesa UKE, ponieważ informacja publiczna, w zakresie w jakim mogła zostać udostępniona, została udostępniona we wskazanym w przepisie ustawy terminie, zaś w zakresie, w jakim Prezes UKE zobowiązany był odmówić udostępnienia informacji publicznej, wydana została decyzja - zgodnie z procedurą przewidzianą przez przepisy k.p.a.

Kasator na poparcie swych wywodów przytoczył wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt: l OSK 1003/09, w którym stwierdzono, że "Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, KIGET podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez częściowe umorzenie postępowania i orzeczenie o bezczynności organu. Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło skuteczne cofnięcie skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. Możliwość cofnięcia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym przewiduje art. 60 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skarżący może cofnąć skargę, co jest dla sądu wiążące, chyba że zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby to utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Skuteczne cofnięcie skargi powoduje umorzenie postępowania przez sąd, o czym stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie doszło do częściowego cofnięcia skargi, więc stosownie do tego faktu, postępowanie podlegało umorzeniu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jakkolwiek Sąd I instancji zaniechał sprecyzowania w jakim zakresie umarza postępowanie, to jednak uchybienie to nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji stwierdził na podst. art. 149 § 1 p.p.s.a., o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Co się tyczy orzeczenia przez Sąd I instancji, w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w momencie złożenia przez KIGET skargi - co nastąpiło [...] listopada 2012 r. - stan bezczynności istniał, albowiem wniosek skarżącej z dnia [...] września 2012 r., został ostatecznie rozpoznany w dniu [...] grudnia 2012 r., poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Fakt natomiast, że Prezes UKE udzielił informacji częściowej pismem z dnia [...] listopada 2012 r., mieszcząc sie w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza, że wniosek o jej udzielenie został załatwiony, skoro w momencie złożenia skargi, pozostałej części wniosku nie rozstrzygnął w żaden sposób, w tym poprzez wydanie decyzji odmownej.

Trzeba stwierdzić, że niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: l OSK 642/13; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r.., sygn. akt: l OSK 1991/12; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt: l OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok NSA z dnia 11 wrzesnia 2012 r., sygn. akt: l OSK 903/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2965/12; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11).

W konsekwencji wystąpiły przesłanki do stwierdzenia przez Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., czy zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego Sąd ten dokonał. Przeszkody co do takiego rozstrzygnięcia nie mógł stanowić fakt braku rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku. Przepis art. 149 p.p.s.a., w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r., stanowi, w jej § 1, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przytoczona wyżej treść tego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, rozszerzyła niewątpliwie katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozumienia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dlatego też należy uwzględnić tezę zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 1360/12; postanowieniu NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1953/12; postanowieniu NSA z 17 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 2443/12, a także w postanowieniu NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 2626/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a., prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie mogły odnieść skutku.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie bezczynności, jej wyjaśnienia, a także lakoniczność motywów wydania wyroku.

Wbrew twierdzeniu kasatora, Sąd I instancji, przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia, tak co do przesłanek częściowego umorzenia postępowania, jak i co do stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepisy art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 tej ustawy. Wyjaśnił z jakich przyczyn należało postępowanie częściowo umorzyć, a z jakich względów zaistniała w sprawie bezczynność i dlaczego uznał, iż nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ten, przytoczył też zwięzły stan sprawy. Uzasadnienie wyroku nie zawierało również twierdzeń wzajemnie sprzecznych, co zarzucał autor skargi kasacyjnej. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania dotyczące działań podejmowanych przez Prezesa UKE, jak też konieczności przeanalizowania zgłoszonych żądań pod kątem m.in. ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, zostały przez Sąd wykorzystane do analizy zagadnienia, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie był zasadny również zarzut błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającej na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie odnoszą się również do odmowy udzielenia informacji publicznej.

Nie można zgodzić się z reprezentowanym przez organ poglądem, że bieg terminu do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zaczyna się od momentu wszczęcia przez organ postępowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Termin ten zaczyna biec od momentu złożenia wniosku o udzielenie tej informacji i to tak samo, co do jej udzielenia, jak umorzenia postępowania.

Jak już to wyżej wskazano, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności.

Skoro istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej 13, to w tym też zakresie należy interpretować jej przepisy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zatem jeżeli wykonanie obowiązku informacyjnego, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., znaczy to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w u.d.i.p. (por. -wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; - wyrok NSA z 30.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; -- wyrok NSA z 17.072013 r., sygn. akt I OSK 642/13; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; - wyrok NSA z 04..05..2013 r., sygn. akt I OSK 102/13).

W konsekwencji powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odstąpienia przez Sąd I instancji od wykładni gramatycznej przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i na rzecz wykładni celowościowej. Przyjęcie poglądu, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, że bieg terminu do wydania decyzji odmawiającej informacji publicznej, rozpoczynałby się dopiero od momentu wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie odmowy udzielenia informacji, stanowiłoby zaprzeczenie wyrażonej w omawianym przepisie zasady udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki.

Nie sposób założyć, by racjonalny ustawodawca mógł w tym samym akcie prawnym wprowadzić powyższą zasadę co do udzielenia informacji, a jednocześnie wprowadzić regulację stanowiącą zaprzeczenie tej zasady, co do rozstrzygnięcia wniosku w inny sposób, niż poprzez udzielenie żądanej informacji. Częściowe udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie oznacza, że nieudostępniona część żądanej informacji przestaje być objęta regulacją tego przepisu. Stanowi ona nadal integralną część wniosku, na którego załatwienie, pozytywne bądź negatywne, zgodnie z zasadą udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, oczekuje wnioskodawca. Ma on prawo do uzyskania decyzji odmownej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albowiem nie można a priori założyć braku przypadków niezasadnej odmowy udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. łącznie z przepisem art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (skracającym termin rozpoznania odwołania), daje gwarancję zachowania zasady udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki.

Dlatego też wyniki zastosowania wykładni literalnej przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bez odniesienia się do wykładni systemowej i celowościowej, mogłyby doprowadzić do zupełnie niedopuszczalnej sytuacji, kiedy organ w dowolnym momencie, nie podlegającym jakiejkolwiek regulacji prawnej, a tym samym kontroli, wszczynałby postępowanie o odmowie udzielenia informacji publicznej i od tego momentu liczyłby bieg terminu do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku wadliwej odmowy udzielenia informacji publicznej, jej udzielenie wskutek złożenia środków odwoławczych, mogłoby nastąpić w terminie tak odległym, że stanowiłoby to zaprzeczenie obowiązywania omawianej zasady.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.