Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1104/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 456/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P.G.- redaktora naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w C. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 9 października 2014 r. P.G.- redaktor naczelny Dziennika "Ł." (dalej skarżący), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w C. (w skrócie ZO PZŁ bądź Zarząd), polegającą na nieudzieleniu informacji prasowej żądanej we wniosku z dnia 8 września 2014 r. Skarżący podkreślił, że wspomnianym wnioskiem K.M. (dalej wnioskodawca) zwrócił się do Zarządu Okręgowego o udzielenie mu informacji, w trybie ustawy Prawo prasowe, o działalności tego organu Polskiego Związku Łowieckiego, jednakże do dnia wniesienia skargi nie uzyskał żądanej informacji. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie Zarządu do udzielenia wnioskowanej informacji prasowej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że z powodu nieusunięcia przez stronę skarżącą braków wniosku z 8 września 2014 r., brak było podstaw do udzielenia przez Zarząd informacji żądanych w tym wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm., dalej pp bądź Prawo prasowe) prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pp, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W myśl ustępu 3 i 4 art. 4 pp, w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy.

Odmowę, o której mowa wyżej, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 pp. Informacji tej, w imieniu jednostek organizacyjnych, są obowiązani udzielać kierownicy tych jednostek, ich zastępcy, rzecznicy prasowi lub inne upoważnione osoby, w granicach obowiązków powierzonych im w tym zakresie (art. 11 ust. 1 i 2 pp). Wojewódzki Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowanym, że pismem z 8 września 2014 r. wnioskodawca zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w C. o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowo wstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego, przez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile obowiązany był zapłacić każdy z nich.

Sąd zauważył, że informacje żądane w piśmie z 8 września 2014 r., na co zresztą wskazuje skarżący, nie mają charakteru informacji publicznej. Dziennikarskie prawo do informacji dotyczy dwu niezależnych od siebie sfer. Z jednej strony obejmuje ono uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip), z drugiej zaś prawo do uzyskania takich informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych, a do udzielenia których obowiązane są podmioty wymienione w treści art. 4 ust. 1 pp. Wspomniane wyżej postacie informacji, jakkolwiek bywają w praktyce mylone, winny być odróżniane od siebie (J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, SIP LEX, komentarz do art. 4).

Sąd I instancji stwierdził, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w C. nie występuje w rozstrzyganej sprawie jako podmiot wykonujący zadania publiczne, na którym spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip, podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;

1. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
2. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
3. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
4. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że Polski Związek Łowiecki i jego jednostki organizacyjne (w tym Zarząd Okręgowy PZŁ) nie stanowią podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 udip. W świetle art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm. dalej pł bądź Prawo łowieckie), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W myśl art. 32a ust. 4 Prawa łowieckiego, Statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych niż wymienione w tej ustawie, organów krajowych i okręgowych, które realizują - na terenie swego działania zadania Związku. Zgodnie zaś z § 98 ust. 2 pkt 3 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, zatwierdzonego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. (http://www.lowiecki.pl/prawo/statut/statut_new.pdf), zarządy okręgowe są okręgowymi organami zrzeszenia jakim jest PZŁ. Zgodnie z art. 34 pł, do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

1. 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;
2. 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;
3. 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;
4. 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;
5. 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;
6. 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;
7. 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;
8. 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;
9. 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;
10. 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;
11. 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

Odwołanie się do ustawowo określonych zadań Polskiego Związku Łowieckiego jest konieczne wobec wyrażanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, co do tego, że informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku oraz jego organów, takich jak Zarząd Okręgowy PZŁ w Chełmie, co do zasady, jest informacja publiczną, co z kolei jest konsekwencją zaakceptowania poglądu, że zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Jak wynika z art. 1 pł, łowiectwo jest elementem ochrony środowiska przyrodniczego i w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Inną kwestią jest pojęcie gospodarki łowieckiej, która jest działalnością w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1 pł), przy czym gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez dzierżawców lub zarządców.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Polski Związek Łowiecki w istocie nie realizuje zadań z zakresu administracji publicznej, gdyż ustawowo określone zadania tego Związku - co do zasady - nie wiążą się z prawnymi formami działania administracji, a jego status jako innego administrującego podmiotu publicznego nie jest jednoznaczny. Sąd podkreślił, że Polski Związek Łowiecki, jako zrzeszenie osób fizycznych i prawnych, posiada osobowość prawną, przy czym zarówno ten Związek, jak i jego organy, działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Publicznoprawna podstawa utworzenia Polskiego Związku Łowieckiego nie przesądza o publicznoprawnym charakterze jego kompetencji, a więc informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku może być uznana za informację publiczną tylko wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy Związek wykonywał zadania publiczne, które – co do zasady – wykonują właściwe (w zakresie łowiectwa) organy administracji rządowej – minister właściwy do spraw środowiska oraz samorząd województwa (art. 6 i 7 pł).

Do zadań publicznych realizowanych przez Polski Związek Łowiecki można zapewne zaliczyć działalność w zakresie nabycia i utraty członkostwa w Związku, skoro reglamentowane przez Państwo pozyskiwanie zwierząt łownych może odbywać się w drodze polowanie wykonywanego – w zasadzie – jedynie przez członków Polskiego Związku Łowieckiego. Zagadnie to zostało jednak uregulowane odrębnie w drodze ustawy (np. art. 33 ust. 6 pł) i nie można z tego wyprowadzać wniosku, będącego w istocie daleko idącym uogólnieniem, że Związek (a w konsekwencji również jego organy) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Oznacza to, że tok postępowania przyjęty przez żądającego informacji określonej w piśmie z 8 września 2014 r. był prawidłowy. Jako podstawę prawną tego żądania wnioskodawca podał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pp i wskazał, że działa z upoważnienia redaktora naczelnego Dziennika "Ł." z siedzibą w Gdańsku jako dziennikarz tego Dziennika.

Z akt sprawy wynika, że do wskazanego pisma nie dołączono oryginału bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego to, że wnioskodawca istotnie jest dziennikarzem Dziennika "Ł." z siedzibą w Gdańsku. W tej sytuacji, obowiązkiem Zarządu Okręgowego było wyjaśnienie, czy osoba, która wniosła pismo, była rzeczywiście podmiotem uprawnionym do występowania w imieniu prasy. Zasadnie zatem pismem z dnia 15 września 2014 r. Zarząd zwrócił się do Dziennika "Ł." o "udokumentowanie, czy pytający K.M. jest dziennikarzem [...] oraz o przedłożenie upoważnienia, na które się zainteresowany powołuje".

Jednocześnie Zarząd zastrzegł, że tego pisma nie należy traktować jako odmowy udzielenia informacji prasowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że wspomniane pismo Zarządu Okręgowego, jak wynika z informacji powszechnie dostępnej na stronach internetowych Poczty Polskiej SA, prawidłowo doręczono Dziennikowi "Ł." z siedzibą w Gdańsku dnia 18 września 2014 r. (http://emonitoring.pocztapolska.pl/? numer=00259007734130488012). Mimo skierowania owego wezwania, Dziennik Ł. nie przedstawił Zarządowi Okręgowemu żądanych dokumentów, ani jakichkolwiek informacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd wskazał, że "Nota redakcyjna" Dziennika "Ł." dostępna na stronach internetowych Dziennika nie zawiera informacji o składzie redakcji, a autor o imieniu i nazwisku K.M. nie figuruje w okienku "Redaktorzy" (k. 19 akt sądowych).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu wobec niepotwierdzenia przez Dziennik "Ł.", że osoba wnosząca pismo z 8 września 2014 r. była dziennikarzem tego Dziennika, Zarząd Okręgowy PZŁ w C. nie miał podstaw do przyjęcia, że wspomniane wyżej pismo pochodziło od podmiotu uprawnionego – w świetle przepisów prawa – do uzyskania informacji prasowej. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić bezczynności Zarządowi Okręgowemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.G.– redaktor naczelny dziennika "Ł.", reprezentowany przez radcę pr. M.T.-T. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w C. w udzieleniu informacji publicznej ze względu na brak w ocenie Sądu podstaw do udzielenia takiej informacji przez Organ, podczas gdy istniały podstawy do uznania żądanych informacji za informacje publiczne, a nadto nawet gdyby uznać, że wnioskowane informacje są wyłącznie informacjami prasowymi zapytanie pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 pp, a zatem od podmiotu uprawnionego do uzyskania takiej informacji;
2. II. prawa materialnego:
3. 1. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz.1198 ze zm.), przez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że PZŁ (a w konsekwencji również jego organy) nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, podczas gdy przepis ten obejmuje swoim zakresem również PZŁ;
4. 2. art. 3a ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5 poz. 24 ze zm.) przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wnioskowana informacja mimo, że pochodziła od prasy, winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej;
5. 3. art. 3a w zw. z art. 4 i art. 11 pp przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za niezbędne w niniejszej sprawie żądanie przez Organ udokumentowania faktu, że wnioskodawca jest dziennikarzem i przedstawienia stosownego upoważnienia, podczas gdy uzyskanie takiej informacji było w niniejszym stanie faktycznym bez znaczenia, a ponadto z przesłanego wniosku jednoznacznie wynikało, że pochodził on od prasy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm art. 203 i 205 ppsa, w tym: kosztów wynagrodzenie rady prawnego sporządzającego skargę kasacyjną, na podstawie § 14 ust. 2 rozporządzenia MS z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; "kosztów sporządzenia uzasadnienia wyroku" WSA w kwocie 100 zł.; opłaty skarbowej 17 zł od pełnomocnictwa dodatkowego pełnomocnika skarżącego; kosztów dojazdu samochodem pełnomocnika skarżącego na rozprawę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w C., reprezentowany przez r. pr. M.P., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako całkowicie bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 udip okazał się nieusprawiedliwiony. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:...5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip). Art. 6 ust. 1 udip stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 udip zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio udip zastrzega, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Formułę prawną Polskiego Związku Łowieckiego określa obecnie art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, który stanowi, że Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Podstawą prawną działania Związku jest ustawa oraz statut uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ (art. 32 ust. 3 pł).

Członkiem PZŁ może być każda pełnoletnia osoba fizyczna, która nabyła uprawnienia do wykonywania polowania, pod warunkiem że korzysta z pełni praw publicznych oraz nie była karana za przestępstwa enumeratywnie wskazane w prawie łowieckim. Nabycie członkostwa w PZŁ wymaga złożenia deklaracji członkowskiej oraz uiszczenia wpisowego (art. 32 ust. 5 pł). Każda osoba fizyczna, która spełni powyższe wymagania staje się członkiem PZŁ z chwilą podjęcia uchwały przez właściwy miejscowo zarząd okręgowy PZŁ (§ 7 ust. 6 statutu PZŁ). Statut PZŁ wyróżnia dwie kategorie osób fizycznych-członków PZŁ: członków kół łowieckich oraz członków niestowarzyszonych, tj. niezrzeszonych w kołach łowieckich.

Z chwilą stania się członkiem w PZŁ, osoba fizyczna nabywa określone prawa oraz zostaje obciążona obowiązkami. Może czynnie uczestniczyć w wykonywaniu zadań Związku, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, korzystać z jego majątku, wybierać i być wybieraną do organów Związku, nosić odznaczenia łowieckie, a nadto - co dla członków PZŁ jest istotne - wykonywać polowania indywidualnie lub zbiorowo (§ 9 statutu PZŁ). Jednocześnie osoba taka jest obowiązana do sumiennego wykonywania zadań Związku, przestrzegania prawa łowieckiego, dbania o dobre imię łowiectwa polskiego i Związku, przestrzegania obowiązujących zasad dotyczących gospodarki łowieckiej (§ 11 statutu PZŁ; cz. III pkt 3.4 i 3.4.1 uzasadnienia wyroku TK z 6.11.2012 r., K 21/11, OTK-A 2012/10/119). Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35a ust. 2 pł).

Przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35 ust. 3 pł). W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z 8.7.2015 r., I OSK 1514/14, cbosa (dalej wyrok I OSK 1514/14), że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie udip, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (wyrok I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip ustawodawca traktuje jako informację publiczną, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 udip za niebędącą informacją publiczną.

Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca.

Przyjęcie, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym, byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 Prawa Łowieckiego, wskazując, że do zadań tego Związku należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

1. 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;
2. 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;
3. 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;
4. 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;
5. 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;
6. 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;
7. 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;
8. 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;
9. 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;
10. 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;
11. 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 pł, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że informacje objęte wnioskiem z 8 września 2014 r. nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów udip oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był obowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym, przewidzianym przez sam Związek.

Zarzuty naruszenia art. 3a pp (zarówno samoistnie, jak i w zw. z art. 4 i art. 11 pp), które wymagały łącznego rozpoznania, okazały się niezasadne.

Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.

Pierwszy wynika z art. 3a pp, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 pp i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację.

W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 pp). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta winna zawierać oznaczenie organu; jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi; datę jej udzielenia; redakcję, której dotyczy oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 pp).

Prasa to publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 pp). Dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji (art. 7 ust. 2 pkt 5 pp).

Dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 (art. 11 ust. 1 pp). By wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 pp, mógł być rozpoznany zgodnie z Prawem prasowym, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, ani na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 pp. Gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Winna wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie owej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Łowiecki", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, którego do wniosku nie dołączono.

Nie można wykluczyć choćby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a pp. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w C. z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 pp., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Ł." i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku przez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 8 września 2014 r. od prasy.

Zarzut błędnej wykładni art. 3a w zw. z art. 4 i art. 11 pp (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 oraz wskazano art. 7 ust. 2 pkt 5 pp; s. 5; uchwała I OPS 10/09), pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji trafnie stanął na stanowisku, że dla powstania obowiązku ZO PZŁ rozpoznania wniosku z 8 września 2014 r., koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy i pogląd ten należy ocenić jako prawidłowy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946) i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ obowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, przez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.

Braki wniosku o udzielenie informacji w trybie Prawa prasowego, które nie zostały konwalidowane mimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że redaktor naczelny dziennika "Ł." nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność ZO PZŁ w C. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Art. 151 ppsa zawiera normę wynikową. Sąd I instancji właściwie zastosował przywołane w zarzutach II. 1, 2 i 3 przepisy prawa materialnego, zatem prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa).

Sąd spostrzega, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 13 stycznia 2016 r. czekały na rozpoznanie 154 sprawy ze skarg kasacyjnych od wyroków I instancji w sprawach ze skarg związanych z korzystaniem z tego prawa przez redaktora naczelnego lub dziennikarza dziennika "Ł.", a 87 takich spraw zostało już rozpoznanych, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji. Wnioskodawca dnia 8 września skierował identyczne wnioski do 49 okręgów Polskiego Związku Łowieckiego (s. 4 skargi kasacyjnej znanej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ze sprawy kontrolowanej wyrokiem I OSK 1320/15).

Skoro wniosek z 8 września 2014 r. nie został skutecznie złożony, w tym znaczeniu, że nie wykazano, by był to wniosek pochodzący od prasy, zatem nie zaistniała konieczność jego rozpoznawania w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważyć przy tym należy, w odniesieniu do twierdzeń skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie to nie wnioskodawca złożył skargę na bezczynność ZO PZŁ w C. w rozpoznaniu jego wniosku z 8 września 2014 r. Nie było zatem przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego, czy PO PZŁ pozostawał wobec tego wniosku złożonego przez wnioskodawcę w imieniu własnym bezczynny i dlaczego nie podjął działań w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip (s. 7 skargi kasacyjnej). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była bezczynność w udzieleniu informacji prasie, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.