Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. C. i M. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. C. i M. C. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie utworzenia tzw. maski budowlanej oraz wydania w tej kwestii stosownego zarządzenia umożliwiającego jej sprzedaż w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – zwanej dalej: u.g.n.) działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej odrzucenie.
W piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r. skarżący podali, że w 2000 r. wszczęto na ich wniosek postępowanie w sprawie nabycia nieruchomości i organ co jakiś czas podejmował pewne czynności, jednakże nie zakończył postępowania. To skutkowało wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym uwzględniono zażalenie skarżących wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Wydanie zarządzenia z wykazem nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. z kolei niewątpliwe należy do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: P.p.s.a.).
W piśmie z dnia 11 września 2017 r. Prezydent Miasta Poznania stwierdził, że w stosunku do ww. nieruchomości nigdy nie zostało wydane zarządzenie ani nie została wydana uchwała, które przeznaczałyby tę nieruchomość do sprzedaży w trybie art. 35 lub art. 37 u.g.n.
W piśmie z dnia 13 października 2017 r. skarżący wyjaśnili, że przedmiotem skargi jest "zaniechanie wydania zarządzenia w sprawie określenia zasad postępowania w sprawie kwalifikacji nieruchomości Miasta Poznania do sprzedaży bezprzetargowej i ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia w trybie bezprzetargowym tzw. masek budowlanych na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6".
Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta Poznania, polegająca na zaniechaniu wydania zarządzenia w sprawie określenia zasad postępowania w sprawie kwalifikacji nieruchomości Miasta Poznania do sprzedaży bezprzetargowej, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia w trybie bezprzetargowym, tzw. masek budowlanych, obejmującego działkę nr [...]. W istocie swej zarzut ten dotyczy zatem zaniechania wydania na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. wykazu obejmującego przedmiotową działkę jako nieruchomości, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., przeznaczonej do zbycia bezprzetargowego. Tego rodzaju bezczynność nie mogła być jednak przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Analizując z kolei przepisy art. 35, art. 37 u.g.n. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. i art. 27 i art. 28 u.g.n., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działanie organów administracji publicznej jest w takim wypadku pozbawione władczego charakteru, a szczególne ukształtowanie procedury zbywania nieruchomości ma jedynie na celu zabezpieczenie interesu publicznego. Tym samym, przeniesienie własności gruntu nie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, ani poprzez wydanie innego aktu lub czynności. Prawo własności nieruchomości przenoszone jest w drodze odpowiedniej umowy, wobec czego jej zawarcie nie może być traktowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stąd też w tym zakresie nie można w drodze wniesienia skargi na bezczynność "wymusić" na organie gminy zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości komunalnej. Innym zagadnieniem jest natomiast, czy organ gminy może być bezczynny co do innych działań, poprzedzających i zarazem koniecznych dla ewentualnego zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości.
Przedmiotowa nieruchomość nie została formalnie przeznaczona do zbycia, tj. nie była przedmiotem uchwały rady gminy ani nie została umieszczona w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, w tym w drodze bezprzetargowej. Prezydent Miasta Poznania wydał kolejne zarządzenia w sprawie określenia zasad realizacji art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., które nie stanowiły jednak wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Podjęcie natomiast decyzji o sprzedaży nieruchomości wymienionej w art. 37 ust. 2 pkt 6 lub ust. 3 u.g.n. może nastąpić w drodze bezprzetargowej, przy czym w odniesieniu do tych ostatnich wymagana jest zgoda rady gminy w formie zaskarżalnej uchwały. Skarga przysługuje również na zarządzenie organu wykonawczego wydanego na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Odwołując się jednak w tym względzie do poglądów orzecznictwa, Sąd podkreślił, że interes prawny znajdujący oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie oznacza prawa podmiotowego i nie sposób wywieść roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości.
Interesem prawnym jest w takim wypadku to, aby złożony wniosek – o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości – został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach, jak np. wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Skarga na bezczynność wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. będzie miała jednak zastosowanie w tylko w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Po stronie Prezydenta Miasta Poznania obowiązku tego rodzaju natomiast stwierdzić nie można. Nie wynika on ani z art. 35 ust. 1, ani art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Nie determinowały takiego rozstrzygnięcia również działania podejmowane w sprawie przez [...] ani wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowienia w trybie art. 37 K.p.a. Przedmiotowa nieruchomość nie została przeznaczona do zbycia w drodze bezprzetargowej i nie zostało przez Prezydenta Miasta wydane zarządzenie na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Brak jest z kolei podstawy prawnej, z której można by wywodzić obowiązek publiczny do podjęcia określonego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie. O zwrocie kosztów orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli M. C. i M. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA w ślad za Prezydentem Miasta Poznania, iż wydanie zarządzenia na podstawie wyżej przywołanych przepisów i ogłoszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia w trybie bezprzetargowym, obejmującego działkę nr [...] nie jest sprawą administracyjną;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 1b oraz § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, wynikające z bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd, iż niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną i nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co doprowadziło do braku rozpoznania skargi na bezczynność organu, wniesionej przez skarżących.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego "wyroku" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Poznania, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a.: Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 182 § 1 P.p.s.a.). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie zatem z powyższymi przepisami niniejsza skarga kasacyjna, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, została skierowana na posiedzenie niejawne. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły bowiem żadne takie okoliczności, które uniemożliwiały jej rozpoznanie w tym trybie.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić na wstępie trzeba, że przedmiot niniejszej sprawy stanowi skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji – co najistotniejsze w sprawie – gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji postanowień, innych aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Bezczynnością jest każdy stan w którym sprawa nie została załatwiona w przewidzianym terminie.
Skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałości i przewlekłości działaniu organów administracji publicznej, ale również umożliwia dokonanie przez sądy prawidłowej wykładni prawa administracyjnego w przypadkach uznania przez organ, że żadna z ustawowych norm nie zobowiązuje go i nie upoważnia do takiego działania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1079/14 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2240/15 oraz 12 października 2017 r. sygn. akt II GSK 2645/17).
Wskazując na powyższe, należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że Prezydent Miasta Poznania nie miał obowiązku, by w określonym terminie bądź na żądanie stronie wydawać zarządzenie w sprawie określenia zasad realizacji art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Działanie organów Miasta nie ma w takim przypadku charakteru władczego, a samo przeniesienie własności gruntu następuje w formie umowy cywilnoprawnej. Strona nie może zatem skutecznie domagać się od Miasta zawarcia takiej umowy, skoro żaden z przepisów prawa, w tym te wskazane w skardze kasacyjnej a więc art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie mogą być źródłem dla niej roszczenia o wykup nieruchomości gminnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1729/10). Podkreślić trzeba, że nieruchomości takie są mieniem publicznym i to gmina nim gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej.
Do chwili sporządzenia wykazu nieruchomości pozostają one poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Wywodzony w orzecznictwie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. interes prawny również powoływany przez Sąd pierwszej instancji (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 861/15 i I OSK 885/15 oraz 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1211/16) nie dotyczy natomiast sytuacji strony skarżącej w niniejszej sprawie.
W tym stanie sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 1b oraz § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).