Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 400/05, oddalił skargę R. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który rozkazem personalnym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), mianował R. M. na stanowisko służbowe w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
R. M. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosząc o zaliczenie jej do okresu pracy uprawniającego do wysługi lat, okresu pomiędzy 1 sierpnia 2002 r. a 27 września 2004 r., bowiem w tym okresie była gotowa pełnić służbę, co zostało jej jednak uniemożliwione.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].
Organ podniósł, że powodem zakwestionowania rozkazu personalnego nr pf-1423, było niezaliczenie R. M. okresu od dnia 30 lipca 2002 r. (przypadającego po dniu zwolnienia ze służby) do dnia 23 września 2004 r. (poprzedzającego dzień uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. II SA/Wa 1016/04) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Zdaniem organu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r. (sygn. akt II SA/Wa 1016/04), uchylający rozkazy personalne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydane w przedmiocie wypowiedzenia skarżącej stosunku służbowego, powodował przerwanie skutku prawnego wymienionych rozkazów od dnia uprawomocnienia się wyroku. Do dnia poprzedzającego dzień uprawomocnienia się wyroku, rozkazy personalne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wywoływały skutki prawne, a jedynie wyrok stwierdzający nieważność decyzji oznacza zniesienie jej skutków prawnych od momentu wejścia w życie wadliwej decyzji do obrotu prawnego.
Skoro zatem, w okresie od wywołania przez rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego skutku w postaci zwolnienia ze służby, do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchyleniu rozkazu oraz rozkazu utrzymującego go w mocy, stosunek służbowy R. M. nie istniał, to brak jest podstaw prawnych do żądania uwzględnienia wymienionego okresu służby jako służby Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), polegające na wydaniu zaskarżonego rozkazu wbrew rozstrzygnięciu zawartemu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 1016/04, a także naruszenie art.190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego rozkazu, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz niezastosowanie art. 51 Kodeksu pracy, w konsekwencji brak zaliczenia okresu od 1 sierpnia 2002 r. do 27 września 2004 r. do wysługi dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej.
W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wnosił o jej oddalenie z uzasadnieniem zbieżnym, jak w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podniósł, że wyrokiem z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1016/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi R. M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] 2002 r., wydany w przedmiocie wypowiedzenia skarżącej stosunku służbowego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), uchylił zaskarżony rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz nr [...] z dnia [...] 2002 r.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ukształtował na nowo sytuację służbową R. M. i rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), mianował ją na stanowisko służbowe w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Tymże rozkazem została skarżącej ustalona wysługa lat dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej na dzień 24 września 2004 r., t.j. uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r., uchylający rozkazy personalne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydane w przedmiocie wypowiedzenia skarżącej stosunku służbowego, spowodował przerwanie skutku prawnego powyższych rozkazów od dnia uprawomocnienia się wyroku. Do dnia poprzedzającego dzień uprawomocnienia się wyroku, rozkazy personalne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wywoływały skutki prawne. Jedynie wyrok stwierdzający nieważność decyzji oznacza zniesienie jej skutków prawnych od momentu wejścia wadliwej decyzji do obrotu prawnego. Skoro zatem, w okresie od wywołania przez rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego skutku w postaci zwolnienia skarżącej ze służby, do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchyleniu tego rozkazu, stosunek służbowy skarżącej nie istniał, to brak jest podstaw prawnych do żądania uwzględnienia kwestionowanego okresu jako służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Sąd – jako nietrafny ocenił zarzut naruszenia przez zaskarżone decyzje art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści tego przepisu, Sąd uprawniony jest do określenia, że uchylony akt nie może być wykonany w okresie nieprawomocności wydanego wyroku (błąd – dotyczy to zatem art. 152). Jednakże skarżąca pomija zupełnie fakt, iż wykonanie uchylonych przez Sąd decyzji nastąpiło już wcześniej, gdyż rozkazem personalnym z dnia [...] 2002 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wypowiedział stosunek służbowy i zwolnił skarżącą ze służby w terminie jednego miesiąca od dnia zapoznania jej z treścią decyzji. Podstawę materialnoprawną tego rozkazu stanowił art. 230 ust. 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, zgodnie z którym, stosunek służbowy funkcjonariusza, któremu został wypowiedziany stosunek służbowy w trybie określonym w ust. 1 pkt 2 ulega rozwiązaniu w terminie 1 miesiąca, liczonym od dnia doręczenia temu funkcjonariuszowi pisma o wypowiedzeniu stosunku służbowego.
Zastrzeżenie w tym przepisie terminu powoduje, że wraz z nadejściem tego terminu decyzja wywołuje zamierzony skutek prawny. Takie sztywne określenie okresu wypowiedzenia prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji o zwolnieniu ze służby z zastrzeżeniem terminu wypowiedzenia, nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, uzależniające wykonalność decyzji od uzyskania przymiotu ostateczności. A zatem, skarżąca została zwolniona ze służby na skutek upływu okresu wypowiedzenia.
Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozkazów personalnych, wydanych w przedmiocie wypowiedzenia skarżącej stosunku służbowego skutkowało tym, że z chwilą uprawomocnienia się wyroku, to jest z dniem 24 września 2004 r. zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego, a skarżąca – od tego dnia – znalazła się w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawała w dniu zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Co do zarzutu skarżącej dotyczącego niezastosowania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego art. 51 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) Sąd podniósł, iż stosunek służbowy funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ma charakter administracyjnoprawny, co do którego możliwość stosowania innych przepisów istnieje tylko w zakresie wyraźnie wynikającym z ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Nie ma natomiast zastosowania reguła wyrażona w art. 5 Kodeksu pracy, w myśl której, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu pracy stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Stosunek służbowy funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie jest bowiem stosunkiem pracy w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy, lecz stosunkiem administracyjnoprawnym.
Sąd uznał, że nie zachodzi również naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na wydaniu zaskarżonych decyzji wbrew mającemu powszechnie obowiązującą moc wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 sygn. akt K 45/02 r. Co do skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w kontekście indywidualnych spraw administracyjnych załatwionych w formie decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów zakwestionowanych przez Trybunał, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 190 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, i umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
Potwierdzeniem powołanej normy konstytucyjnej, na gruncie przepisów regulujących postępowanie administracyjne, jest art. 145a § 1 kp, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, kiedy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie której została wydana decyzja.
W niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego mianował skarżącą rozkazem personalnym z dnia [...] na stanowisko w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r. złożyła R. M. reprezentowana przed adwokatów: A. R. i M. G., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego i zarzucając:
- 1) błędną interpretację art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 230 ust. 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, polegającą na uznaniu, że stosunek służbowy skarżącej nie istniał od momentu upływu jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia wskazanego w rozkazie o zwolnieniu ze służby i na tej podstawie wydanie decyzji w przedmiocie niezaliczenia okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat pracy, wbrew rozstrzygnięciu zawartemu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 1016/04, w którym wskazano, iż zaskarżone rozkazy nie podlegają wykonaniu w całości, a zatem zgodnie z art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ zobowiązany jest do podporządkowania się rozstrzygnięciu sądu w pełnym zakresie, co winno skutkować potraktowaniem zaskarżonych rozkazów jako niebyłe i niewywierające skutków od daty ich wydania;
- 2) niezastosowanie art. 51 kp poprzez uznanie, że przepisy kodeksu pracy nie mają zastosowania do stosunków służbowych w sytuacji, gdy ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jak również rozporządzenia wykonawcze, nie normują kwestii zaliczania okresu pracy w wyniku ponownego zatrudnienia, co uzasadnia stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu pracy, w zakresie wliczania do okresu zatrudnienia okresu pozostawania bez pracy po przywróceniu do pracy.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. M. podniosła, że nie może się zgodzić z tym, że rozkazem personalnym przywracającym ją do służby, ustalono wysługę lat do celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej na dzień 24 września 2004 r., skoro uchylono rozkazy o zwolnieniu ze służby i wskazano, że nie podlegają one wykonaniu w całości.
Zdaniem skarżącej oznacza to, że nastąpiło zniweczenie skutków prawnych bezprawnego rozwiązania zatrudnienia i zwolnienie jej ze służby należy uznać za niebyłe, co winno skutkować jednoczesnym zaliczeniem okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat pracy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Wyrok Sądu Administracyjnego uchylił rozkazy personalne. Miał on więc charakter deklaratoryjny, stwierdzający skutek prawny, który nastąpił z mocą ex tunc tj. od dnia wydania decyzji podlegającej uchyleniu.
W konsekwencji rozkazy zwalniające skarżącą ze służby należy traktować jako nieistniejące, a zatem nie mogące wywoływać skutków prawnych. Przyjmując na tej podstawie, że stosunek służbowy trwał nieprzerwanie, a nie został reaktywowany - gdyż Sąd wyraźnie wskazał, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości - przysługuje skarżącej prawo do zaliczenia okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat pracy.
Skarżąca nie zgadza się również z tym, że stosunek pracy ustał na skutek upływu okresu wypowiedzenia. Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 230 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z Konstytucją, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylił decyzję i orzekł o jej niewykonaniu w całości, to nie można powoływać się na to, że nastąpiło już wykonanie uchylonych przez Sąd decyzji. Należy bowiem uznać, że skutki te zostały zniweczone, tym bardziej, że przepis art. 230 ust. 4 przewidywał, iż stosunek służbowy ulega rozwiązaniu w terminie miesiąca, i ten przepis został uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, iż przed reformą sądownictwa administracyjnego, przepisy nie zawierały normy stanowiącej, że w wyroku sądu administracyjnego zamieszcza się klauzulę mówiącą o tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, gdyż sądownictwo administracyjne było jednoinstancyjne, a wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego były prawomocne, zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Po wprowadzeniu dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w powołanej ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawarty został przepis art. 152, który stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Oznacza to, że skoro wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest nieprawomocny, gdyż przysługuje od niego skarga kasacyjna, to nie wywiera on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności.
Z akt sprawy nie wynika, aby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 1016/04 uchylający rozkazy personalne o wypowiedzeniu skarżącej stosunku służbowego został zaskarżony, a więc z upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej stał się prawomocny i rozstrzygnięcie o niemożności wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby straciło moc.
Omówiony wyżej przepis w żaden sposób nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisu art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w orzeczeniu sądu, wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Przez użyty w tym przepisie zwrot "w sprawie" należy rozumieć, że zachodzi tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r., dotyczył uchylenia rozkazu o wypowiedzeniu stosunku służbowego, natomiast niniejsza sprawa jest sprawą nową, której przedmiotem jest mianowanie na stanowisko służbowe.
Oczywistym jest, że przyczyną powstania niniejszej sprawy jest między innymi fakt, iż został w innej sprawie uchylony rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby.
Skarżąca nie zgadza się z tym, że rozkaz personalny o wypowiedzeniu stosunku służbowego wywołał skutek prawny w postaci nieistnienia przez pewien okres stosunku służbowego, chociaż przez ten okres, wprawdzie bez własnej winy nie pełniła służby.
Wskazana wyżej ustawa z dnia 24 maja 2004 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie przewiduje instytucji przywrócenia do pracy w przypadku uchylenia przez sąd wypowiedzenia stosunku służbowego, którą to instytucję przewidują niektóre inne prognostyki służbowe. Uchylenie zatem rozkazu personalnego o wypowiedzeniu stosunku służbowego powodować mogło jedynie ponowne nawiązanie stosunku służbowego, przy czym termin nawiązania stosunku służbowego został prawidłowo przyjęty na datę uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego o uchyleniu wypowiedzenia.
Tylko stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego wywołałoby skutek ex tunc, to jest od daty wydania takiej decyzji.
Jednak jak wynika z akt sprawy, skarżąca R. M. nie skorzystała z możliwości wystąpienia do organu o stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji, że stosunek służbowy funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ma charakter administracyjnoprawny, a więc jako nietrafny uznał zarzut niezastosowania przez sąd art. 51 Kodeksu pracy.
Powołana wyżej ustawa z dnia 24 maja 2004 r. nie zawiera przepisu, który w sprawach nieuregulowanych tą ustawą odsyła do uregulowań Kodeksu pracy, a zatem należy przyjąć, że stosunek służbowy funkcjonariuszy uregulowany został całościowo w ustawie.
Również trafny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, że art. 5 Kodeksu pracy, który stanowi, że jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, to przepisy Kodeksu pracy stosuje się w zakresie nieunormowanym tymi przepisami, nie ma zastosowania do funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, którzy nie są zatrudnieni na podstawie stosunku pracy, lecz stosunku służbowego, a więc administracyjnoprawnego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.