Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1225/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę K. T. i R. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
Należąca do K. i R. T. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) o pow. [...] ha, położona w Gminie [...], obręb [...], została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą [...] drogi [...] na odcinku [...] [...] (bez [...]) – [...] [...] [...] (z [...]) – i stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.
W konsekwencji wydania powyższej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda; organ I instancji) decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. [znak: [...]] ustalił odszkodowanie na rzecz K. T. i R. T. (dalej: zainteresowani; skarżący; skarżący kasacyjnie) w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.
Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Minister, odnosząc się do operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2017 r., sporządzonego na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...], omówił najistotniejsze zagadnienia dotyczące tego operatu. Stwierdził m.in., że wyceniana nieruchomość stanowiła fragment nieruchomości niezabudowanej, użytkowanej rolniczo i znajdowały się na niej naniesienia roślinne podlegające wycenie w postaci zasiewów oziminy na powierzchni [...] ha, a otoczenie działki stanowiły niezabudowane tereny rolne; dojazd do tej działki odbywał się drogą gruntową; dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze o dominacji funkcji rolniczej.
Wyjaśnił, że w wyniku analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych o charakterze rolnym i rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych i nabywanych pod drogi lub ich poszerzenie, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny jednostkowe nieruchomości rolnych zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha, natomiast ceny jednostkowe nieruchomości drogowych zawierały się w przedziale od [...] zł/m kw. do [...] zł/m kw., a zatem przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, w związku z czym wartość nieruchomości określono według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej i dla potrzeb wyceny poddany analizie został rynek regionalny obejmujący swym zasięgiem województwo [...], poza terenami miejskimi zurbanizowanymi, w okresie od 2015 r. do dnia wyceny; na podstawie analizy rynku wyróżniono atrybuty nieruchomości cenione przez potencjalnych klientów na danym rynku oraz procentowy wpływ tych cech na wartość nieruchomości: lokalizacja ogólna – [...]%, sąsiedztwo – [...]%, położenie w terenie – [...]% oraz jakość drogi dojazdowej – [...]%. Organ II instancji zaznaczył, że w operacie wskazano nieruchomości o skrajnych cenach na tle badanego rynku, a następnie zamieszczono obliczenia zmierzające do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem jej cech w zestawieniu z cechami nieruchomości porównawczych skorygowanymi współczynnikami uwzględniającymi różnice w poszczególnych parametrach nieruchomości.
W podsumowaniu omówienia operatu, Minister wskazał na oszacowanie wartości gruntu działki nr [...] o pow. [...] ha na kwotę [...] zł. Dodał, że wartość składnika roślinnego w postaci zasiewów oszacowano z kolei na kwotę [...] zł – z uwzględnieniem przeciętnych plonów i pomniejszając ich wartość o koszt sprzętu, zgodnie z brzmieniem art. 135 ust. 7 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał na łączną wartość przejętej nieruchomości wynoszącą [...] zł i stwierdził, że w takiej też kwocie organ I instancji ustalił odszkodowanie w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji stwierdził też, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu.
Minister odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu i stwierdził, że samo subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy, gdyż przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie zostało poparte obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego.
W skardze na decyzję Ministra zainteresowani zarzucili m.in. naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 154 u.g.n., a także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), przedstawiając motywy oddalenia skargi, stwierdził, że w całości podzielił stanowisko i argumentację organów co do ustalenia wysokości odszkodowania i prawidłowości sporządzenia wymienionego operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2017 r., określającego wartość rynkową nieruchomości objętej wywłaszczeniem.
Sąd I instancji, wyjaśniając kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowania, odwołał się do przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Ponadto zauważył, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474). Przybliżając brzmienie art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 135 ust. 1, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., Sąd wojewódzki podniósł, że w stosunku do przeznaczenia nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej, bezpośrednie zastosowanie znajdują przepisy tej ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r.
Omawiając operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, Sąd wojewódzki wskazał na jego zgodność z § 36 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia i stwierdził, że dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy poddał analizie obszar całego województwa [...], z wyłączeniem stref miejskich zurbanizowanych, w okresie od 2015 r. do dnia wyceny, tj. do [...] lutego 2017 r. Sąd zauważył, że w operacie przeprowadzono analizę cen rynku nieruchomości rolnych i nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi; analiza rynku lokalnego i regionalnego wykazała, że ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne są zdecydowanie wyższe w stosunku do cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod uprawy polowe, co powoduje zwiększenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę.
Ponadto Sąd wskazał na poczynione w wyniku szczegółowej analizy transakcji drogowych stwierdzenie rzeczoznawcy, że istotnymi cechami cenotwórczymi w tym segmencie rynku są lokalizacja ogólna w zależności od położenia w miejscowości, sąsiedztwo rozumiane jako stopień zurbanizowania otoczenia, położenie w terenie w aspekcie jego możliwości inwestycyjnych oraz jakość dojazdu, w przypadku działki dzielonej, rozpatrywana w odniesieniu do działki pierwotnej, natomiast kształt i wielkość działek nie wpływają na ceny jednostkowe nieruchomości drogowych, ponieważ te cechy są zdeterminowane wyłącznie potrzebami realizowanych inwestycji drogowych.
Sąd uznał za prawidłowe uwzględnienie tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. i określenie wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, jak również określenie wartości gruntu z wykorzystaniem podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Sąd wskazał na określone przez rzeczoznawcę istotne cechy rynkowe oraz ich skalę i stopień, a także wyjaśnił, że na potrzeby wyceny przyjął [...] transakcji nieruchomości drogowych spełniających kryterium podobieństwa i niebudzących wątpliwości co do ich charakteru, uzyskując cenę średnią [...] zł/m kw.
Ponadto Sąd zauważył, że w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag zgłoszonych przez skarżącego do operatu szacunkowego. Sąd uznał, że biegły zasadnie stwierdził w tym piśmie, że nie może odnosić się do sporządzonej przez innego rzeczoznawcę wyceny dotyczącej innej nieruchomości, bowiem nie jest do tego uprawniony. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co wynika wprost z treści art. 157 ust. 1 u.g.n. Dodał, że w przywołanym piśmie rzeczoznawca zauważył ponadto, że grunty rolne na badanym rynku lokalnym w transakcjach rynkowych osiągają poziom od [...] zł/ha do [...] zł/ha, przy średniej cenie [...] zł/ha, zaś grunt przedmiotowej nieruchomości został wyceniony na poziomie [...] zł/ha, zatem zarzut zaniżenia wartości nie znajduje uzasadnienia.
Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Sąd I instancji stwierdził, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych; organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zarazem Sąd zaznaczył, że organ administracji jest zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy i w tym zakresie domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat – czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania – zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy.
Sąd wojewódzki wyjaśnił również, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., wobec czego podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Podkreślił, że nie można oczekiwać od organów administracyjnych ani od Sądu wystąpienia o taką ocenę w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości. Dodał, że jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody i przyjętego jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania, to miała możliwość zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości przedmiotowego operatu.
W tym względzie Sąd podniósł jeszcze, że skarżący z tej możliwości nie skorzystali, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, wobec czego uznał przedstawione zarzuty za polemikę z ustaleniami biegłego, niepopartą żadnym rzetelnym dowodem.
Ostatecznie Sąd wojewódzki stwierdził, że operat jest wiarygodnym dowodem w sprawie, w którym szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, dokonano analizy transakcji nieruchomości podobnych przyjmując dopuszczalny okres badania cen z lat [...]-[...] i wreszcie określono wartość nieruchomości. Zdaniem Sądu, skarżący nie podważyli wartości dowodowej operatu szacunkowego, gdyż analiza operatu nie potwierdziła zarzutów kwestionujących jego rzetelność i wartość dowodową.
W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, w której zakwestionowano przedmiotowy wyrok w całości, zainteresowani zarzucili naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak przedstawienia przez Sąd I instancji własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, czego wyrazem jest ograniczenie części dyspozytywnej uzasadnienia do powtórzenia wybranych fragmentów argumentacji organu zawartej przede wszystkim w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz odpowiedzi organu na skargę;
- - nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżących w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu obejmującego art 7 k.p.a.;
- 2. przepisów prawa materialnego:
- - art 152 ust. 2 i 3 w zw. z art. 153 ust 1 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz "§ 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2011 Nr 165, poz. 985) zastosowanych celem sporządzenia operatu szacunkowego, będącego podstawą do wydania decyzji o wysokości odszkodowania".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, że kwestionują sposób przeprowadzenia czynności operatu. Przedstawiona argumentacja miała na celu podważenie sposobu, w jaki została przez rzeczoznawcę przygotowana lista nieruchomości, które wpłynęły na wycenę nieruchomości. W tym względzie skarżący podnieśli, że w dotychczasowym rozstrzygnięciu ani organ ani Sąd nie odniosły się do tego zarzutu. Podkreślili, że elementem podlegającym analizie nie była wielkość nieruchomości, a co ma znaczenie dla każdej nieruchomości, bez względu na jej rodzaj czy przeznaczenie i co nie niejednokrotnie zostało podniesione przez sądy administracyjne i trudno przyjąć argumentację Sądu I instancji, że wielkość działki nie ma znaczenia przy wycenie nieruchomości drogowych.
Skarżący kasacyjnie stwierdzili także, że część dyspozytywna uzasadnienia zaskarżonego wyroku ogranicza się do podania kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz powtórzenia wybranych argumentów organu. Ich zdaniem Sąd I instancji nie przedstawił własnych motywów rozstrzygnięcia, a jedynie bezkrytycznie powtórzył argumenty organu, nie donosząc się w żaden sposób do zarzutu zaniechania czynności ustalenia stanu faktycznego przez organ.
Przy tak sformułowanej argumentacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r., uzupełniającym braki formalne skargi kasacyjnej, zostało zawarte oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te należało uznać za wadliwie skonstruowane.
Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprawdzie osobno nie wymienia – jak ma to miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawa materialnego – rodzajów naruszenia prawa procesowego, jednakże nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania może się przejawiać w tych samych postaciach, jakie przybiera naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo, w przypadku zarzutów odnoszących się do tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. stanowisko M. Niezgódki-Medek dotyczące art. 174 pkt 2 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, LEX/el. 2019 – tezy 15-17 i powołane tam orzecznictwo). Dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. FSK 6/04, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w takim przypadku można mówić o wypełnieniu obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to zgodne też z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Sąd odwoławczy tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (patrz: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 i stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18 – orzeczenia dostępne jw.).
Formułując zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej pominął wskazanie postaci, w jakiej doszło do ich naruszenia. Zarzuty te pozbawione były odrębnego umotywowania co do tego, że mogły to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego uprawniony jest wniosek, że skarżący nie wykazali, by naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji zostały skonstruowane wadliwie, zaskarżony wyrok w tych granicach w zasadzie nie podlegał merytorycznej kontroli instancyjnej. Niemniej jednak Sąd kasacyjny, mając na uwadze poszanowanie zasady konstytucyjnego prawa do sądu, jak też względy ogólnie pojmowanej kultury prawnej, uznał za stosowne poczynienie pewnych uwag odnoszących się do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zbieżność argumentów z podanymi przez organ II instancji nie dyskwalifikuje merytorycznej trafności wyroku. Nie oznacza to, że Sąd I instancji nie przedstawił własnych motywów rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że sąd administracyjny rozstrzyga o zasadności skargi na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), w tym na podstawie tych samych akt administracyjnych, które zostały wytworzone przez organy orzekające w sprawie administracyjnej.
W ocenie Sądu odwoławczego, wyrok ten w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. W ramach skutecznego formułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. chodzi zaś o taką wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II GSK 804/09, dostępny jw.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może bowiem usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku, gdy orzeczenie zawiera istotne braki w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym jw.). Poza tym warto wspomnieć, że art. 184 p.p.s.a. pozwala na oddalenie skargi, nawet jeżeli wyrok pomimo błędnego uzasadnienia dopowiada prawu.
Wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczą jedynie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a rezultat ustaleń sądu powinien znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Tak też było w niniejszej sprawie. Sąd I instancji odpowiednio przedstawił swoje stanowisko co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Nie miał przy tym obowiązku omawiać szczegółowo i odrębnie każdego z zarzutów i argumentów skargi, lecz powinien się odnieść do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Warto zauważyć, że pomimo braku przywołania art. 7 k.p.a., Sąd wskazał chociażby na art. 77 § 1 k.p.a., który jest rozwinięciem zasady ogólnej z art. 7 k.p.a. Ponadto wyjaśnił reguły dotyczące ustalania wartości nieruchomości i oceny operatu szacunkowego. W ten sposób Sąd odniósł się również do zarzutu obejmującego art 7 k.p.a. Brak podstaw do uznania, że poprzez takie zredagowanie uzasadnienia wyroku stronę pozbawiono prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).
Również przepis ustrojowy art. 3 ust. 2 pkt 1 ani też art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zostały naruszone, skoro Sąd wojewódzki rozstrzygnął w granicach sprawy o bycie prawym zaskarżonej decyzji (a pośrednio również o decyzji ją poprzedzającej).
Co się tyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego, przede wszystkim należy podkreślić, że naruszenie przepisów art. 152 ust. 2 i 3 w zw. z art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz "§ 36 ust. 4" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. nr 165, poz. 985) nie zostało odpowiednio przedstawione, gdyż nie wskazuje postaci naruszenia prawa, jak tego wymaga art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach – jako błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli ogólnie rzecz ujmują – że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12 – dostępne jw.). To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, w zasadzie nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1345/15, dostępny jw.).
Ponadto należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4444/16, dostępny jw.).
Omawiany zarzut nie opisuje rodzaju naruszenia prawa (poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) i wymyka się kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia nie można wyprowadzić takich wniosków, które w sposób oczywisty pozwoliłyby zrekonstruować treść zarzutu o pominięte elementy.
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że w rozporządzeniu zmieniającym Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 165, poz. 985) brak jest jednostki redakcyjnej w postaci "§ 36 ust. 1". Rozporządzenie to zawiera wyłącznie dwa paragrafy, z czego w § 1 pkt 11 zmieniono brzmienie § 36 i 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 oraz z 2005 r. nr 196, poz. 1628). Autor skargi kasacyjnej błędnie określił zaskarżony akt. Również w samym jej uzasadnieniu brak jakichkolwiek sformułowań wskazujących na doprecyzowanie tego zarzutu.
Wobec tego należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej w redagowaniu treści zarzutów tego wysoce sformalizowanego środka odwoławczego. W szczególności do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Sad odwoławczy co do zasady nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź też wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18, dostępny jw.).
Mimo to Naczelny Sąd Administracyjny również i w tym wypadku uznał za zasadne odnieść się merytorycznie (w sposób ogólny) do zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego kwestię oceny operatu szacunkowego. Zarzut ten w gruncie rzeczy dotyczą tych okoliczności, które należą do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Samo wysunięcie zastrzeżeń wobec operatu i brak zgody ze stanowiskiem autora operatu (rzeczoznawcy majątkowego) względem tych zastrzeżeń nie wystarczało do wiarygodnego zakwestionowania prawidłowości wyceny nieruchomości.
Podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, w którym wymagane jest ustalenie wartości nieruchomości, jest zgodnie z art. 149 i nast. u.g.n. opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości, co wymaga wiadomości specjalnych. Podobnie też wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną na podstawie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości.
Należy w tym miejscu wskazać również na dostrzeżoną przez Sąd wojewódzki konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17, dostępnym jw.). Rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia to jednak organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dochowania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.).
Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Podobnie też sąd wojewódzki, kontrolując ocenę operatu przedstawioną przez organ administracyjny, nie może wchodzić w sferę zastrzeżoną dla biegłego z tej dziedziny. Nie budzi bowiem w świetle art. 154 u.g.n. wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Wobec tego nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 u.g.n. Niewątpliwie też tego rodzaju swoboda powinna być uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi reguły przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Organ administracyjny prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również sąd wojewódzki, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada tego rodzaju specjalista o statusie zbliżonym od roli biegłego. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadanie, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera tego rodzaju niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1705/10, dostępny jw.).
Ponadto ocenie podlega zgodność w zakresie zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, dostępne jw. – oraz powołane tam orzecznictwo). Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Konieczna jest natomiast wspomniana już "formalna" ocena operatu szacunkowego.
Taka ocena w niniejszej sprawie została przedstawiona przez organ odwoławczy, a Sąd I instancji w pełni ją podzielił, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Organy administracyjne nie miały zastrzeżeń do operatu szacunkowego wykonanego na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie za nieruchomość. Podobnie, wątpliwości tego rodzaju nie powziął Sąd wojewódzki. Jeżeli zaś strona postępowania uważała, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo określił wartość nieruchomości – popełniając wyjściowy błąd w zakresie doboru nieruchomości, które wpłynęły na wycenę nieruchomości, poprzez uznanie, że wielkość działki nie ma znaczenia przy wycenie nieruchomości drogowych – winna była przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. W razie przedstawienia tego rodzaju "kontroperatu" organ musiałby w takiej sytuacji wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej.
Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi lub też operatem i innym rodzajem opinii o wartości nieruchomości, organ miałby też – o ile nie uczyniłaby tego strona z własnej inicjatywy – podstawę do wystąpienia w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie (por. np. orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 953/16, dostępny jw.). W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili "kontroperatu" ani innego dokumentu, który mógłby stanowić przekonującą podstawę do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a.