Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1387/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta K. orzekł w pkt 1 i 2 o ustaleniu i wypłacie na rzecz M. K. odszkodowania w wysokości 40.110,67 zł za udział wynoszący 1/3 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha, b. gm. kat. B., objętej wykazem hipotecznym [...]., stanowiącej uprzednio własność F. B., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. w K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lipca 1964 r. wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz.

1. 94) oraz w pkt 3 o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. podnosząc, że M. K. nie przysługiwało prawo do odszkodowania, gdyż nie posiadał legitymacji do występowania w sprawie jako strona. Prokurator wskazał również, że do udziału w postępowaniu nie dopuszczono spadkobierców F. C. tj. W. S., M. S. i D. S., pomimo posiadania przez nich interesu prawnego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie m.in. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. M. K. wystąpił o wydanie decyzji o odszkodowaniu za udział wynoszący 1/3 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] objętej wykazem hipotecznym [...] B., wywłaszczonej decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lipca 1964 r. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2015 r. M. K. rozszerzył zgłoszony uprzednio wniosek, żądając odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony oraz inne części składowe na ww. nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 1964 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. w K. na cele budowy drogi K. nieruchomości położone w K. w b. gm. kat.

B. Wywłaszczeniem objęta została m.in. część nieruchomości oznaczonej jako parcela l. [...] o pow. 0,0614 ha (z całej powierzchni 0,6086 ha), uregulowanej w wykazie hipotecznym Iwh [...]. stanowiącej własność zmarłego F. B.. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z ww. orzeczeniem, jako spadkobiercę wywłaszczonego wskazano F. C. W tym zakresie organ zaznaczył, że w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, których obszar wywłaszczenia przekracza 25% całej ich powierzchni, zostanie ustalone w terminie 3 miesięcy od daty wydania orzeczenia, w oddzielnych orzeczeniach, zaś odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, których obszar nie przekracza 25% całej ich powierzchni, właścicielom na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie będzie przysługiwało. Wojewoda zwrócił uwagę, że wnioskodawca nabył udział w spadku po F. C. – spadkobiercy poprzedniego właściciela ww. nieruchomości F. B. – umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 9 czerwca 2011 r. Ponadto, orzeczeniem z dnia [...] lipca 1964 r. wywłaszczona została część nieruchomości oznaczonej jako parcela l. [...] o pow. 0,6086 ha, tj. parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha stanowiąca 10% powierzchni parceli l. [...].

Dlatego też uznano, że stosownie do treści art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., powołanego także w orzeczeniu z dnia [...] lipca 1964 r. o wywłaszczeniu, odszkodowanie w omawianym stanie faktycznym nie przysługiwało. Wojewoda podniósł jednak, że organ I instancji, mając na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uwagi zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. podjął szereg czynności, mających na celu wyjaśnienie, czy przyznano uprawnionym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia parceli l. kat. [...]. W ramach podjętych czynności nie ujawniono decyzji (orzeczenia) rozstrzygającej kwestię odszkodowania za ww. wywłaszczoną parcelę oraz za składniki majątkowe i dlatego też celem ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej parceli organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość ww. nieruchomości.

Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z dnia 29 września 2017 r. określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha, na kwotę 120.332,00 zł, organ I instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania ww. wartości. W odniesieniu do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu okresu wegetacji i czasu zbioru ziemniaków wczesnych oraz żyta, jak również faktu, iż ani F. C. ani W. C. nie zgłosili szkód poniesionych w związku z zajęciem nieruchomości, Prezydent Miasta K. uznał, iż szkody z tego tytułu nie powstały, a zatem brak było możliwości uwzględnienia żądania M. K. o odszkodowanie za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...].

Oceniając sprawę w tym kontekście organ II instancji przytoczył treść art. 130 i art. 134 u.g.n., odnoszące się do sposobu ustalania odszkodowania, w oparciu o które wskazał, że z uwagi na fakt, iż na dzień 11 sierpnia 1964 r., tj. dzień, w którym przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości (wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego) oraz jej sąsiedztwa było odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...], analizą objęto nieruchomości gruntowe, zarówno o przeznaczeniu pod tereny dróg, jak i pod tereny rolne. Podniesiono przy tym, że na podstawie analiz kształtowania się cen transakcyjnych w zakresie obu badanych segmentów rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zauważył, iż grunty o przeznaczeniu drogowym odznaczały się wyższą cennością od gruntów przeznaczonych pod tereny o charakterze nie inwestycyjnym – tereny rolne, tereny zieleni.

Tym samym, organ odwoławczy podał, że wartość nieruchomości została wyznaczona z uwzględnieniem ustaleń wynikających z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lipca 1964 r.– zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., tj. w myśl tzw. zasady korzyści, wykorzystującej metodę porównywania parami. W ocenie organu II instancji, rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Dlatego też, uwzględniając powyższe okoliczności Wojewoda [...] uznał, iż sposób sporządzenia przedmiotowej wyceny ocenić należało w sposób pozytywny, a w związku z tym ww. operat szacunkowy mógł stanowić dowód w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb postępowania administracyjnego, co zdaniem organu odwoławczego świadczyło o braku podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania.

Organ odwoławczy uznał również za trafne rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 decyzji organu I instancji, dotyczące odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B.. Wyjaśniono bowiem, że skoro, ani F. C. ani W. C. nie zgłosili szkód poniesionych w związku z zajęciem nieruchomości, to tym samym nie było podstaw do ustalenia odszkodowania za ww. części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu Prokuratora, zgodnie z którym M. K. opisane prawo do odszkodowania nie przysługiwało, gdyż nie posiadał legitymacji do występowania w sprawie jako strona, organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 28 k.p.a. i art. 128 u.g.n., w oparciu o które ustalać należy krąg podmiotowy stron w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie podkreślił, że roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter prawa dziedzicznego oraz zbywalnego, a zatem przysługuje ono nie tylko właścicielowi nieruchomości, lecz również jego spadkobiercom. W tym zakresie organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie spadkobierczyni F. C. – S. H. – w drodze umowy zbycia spadku i przeniesienia praw, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 9 czerwca 2011 r., sprzedała cały przypadający jej udział w spadku po F. C. wraz z wszelkimi innymi prawami majątkowymi związanymi z nieruchomościami wchodzącymi w skład spadku oraz prawami i roszczeniami opisanymi w pkt II na rzecz M. K. Podkreślono przy tym, że w dacie otwarcia spadku po F. C., tj. w dniu jej śmierci, w masie spadkowej po ww. współwłaścicielce nieruchomości, stosownie do art. 922 kodeksu cywilnego(dalej także jako k.c.), znajdowały się prawa i obowiązki majątkowe zmarłej – z wyjątkiem praw i obowiązków zmarłej ściśle związanych z jej osobą – jak również prawa, które z chwilą jej śmierci przeszły na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami.

Organ II instancji podał, że zgodnie z treścią art. 1053 kodeksu cywilnego, oznaczało to, iż nabywca spadku – M. K. – wstąpił w prawa i obowiązki spadkobiercy, a w konsekwencji nabył roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co – jak zaznaczono – znajdowało potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w poglądach przedstawicieli doktryny. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, należało uznać, że wnioskodawca przedmiotowego postępowania – M. K., jako nabywca całego udziału w spadku (jak to wyraźnie zostało zaznaczone w umowie sprzedaży w dniu 9 czerwca 2011 r.) po F. C. wszedł we wszystkie prawa przysługujące jej spadkobiercy – S. H. – łącznie z prawem do zadośćuczynienia za szkodę wyrządzoną wywłaszczeniem F. C. w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej przed otwarciem spadku. Podkreślono bowiem, że przedmiotowa umowa nie określała szczegółowo praw i obowiązków nabywanych przez wnioskodawcę i – jako mająca charakter sukcesji generalnej – nie powinna być interpretowana niekorzystnie, tj. w sposób zawężający – jako umowa dotycząca nabycia jedynie tych praw, które dotyczą nieruchomości znajdujących się w masie spadkowej, stanowiących w dniu śmierci F. C. jej własność.

Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewoda [...] podzielił wyrażane w orzecznictwie stanowisko, iż nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jako spadkobiercę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu spadkobierców F. C. tj. W. S., M. S. i D. S., organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inicjatorem postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w latach ubiegłych był tylko M. K. Zaznaczono przy tym, że w takim przypadku roszczenie przysługujące osobom uprawnionym należy uznać za podzielne z uwagi na fakt, iż związane jest z wydaniem decyzji ustalającej to odszkodowanie na rzecz każdego z uprawnionych z osobna w zakresie przysługującego mu udziału w wysokości odszkodowania odpowiadającego wysokości udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości.

Tym samym, złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną w latach ubiegłych nieruchomość nie będzie powodować automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz pozostałych uprawnionych, skoro nie zgłosili oni stosownego roszczenia w tym zakresie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za prawidłową ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2018 r.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W przedłożonym w dniu 9 października 2018 r. załączniku do protokołu, uczestnik postępowania – M. K. przedstawił argumentację na poparcie swojego wniosku o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że kwestia sporną pozostaje czy wnioskujący M. K. jako nabywca umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 9 czerwca 2011 r. od spadkobierczyni F. C. w osobie S. H. udziału w spadku po F. C. - spadkobiercy poprzedniego właściciela ww. nieruchomości F. B. - jest uprawniony w myśl art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 28 k.p.a. do skutecznego, w świetle powszechnie obowiązującego prawa, wniosku o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie jako nabywca udziału w spadku po F. C. Jak wynika z akt sprawy spadkobierczyni F. C. – tj. S. H. - w drodze umowy zbycia spadku i przeniesienia praw, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 9 czerwca 2011 r., sprzedała cały przypadający jej udział w spadku po F. C. wraz z wszelkimi innymi prawami majątkowymi związanymi z nieruchomościami wchodzącymi w skład spadku oraz prawami i roszczeniami opisanymi w pkt II na rzecz M. K. Podkreślono przy tym, że w dacie otwarcia spadku po F. C., tj. w dniu jej śmierci, w masie spadkowej po ww. współwłaścicielce nieruchomości, stosownie do art. 922 kodeksu cywilnego, znajdowały się prawa i obowiązki majątkowe zmarłej – z wyjątkiem praw i obowiązków zmarłej ściśle związanych z jej osobą – jak również prawa, które z chwilą jej śmierci przeszły na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami.

Zdaniem Sądu I instancji, ta konstatacja organów jest przedwczesna i w realiach kontrolowanej sprawy pomija w opisie stanu prawnego obiektywne wynikające z całego porządku prawnego ograniczenia norm prawa cywilnego wynikające z treści bezwzględnie obowiązującego prawa administracyjnego (u.g.n.)

W odniesieniu do tak zakreślonej istoty sporu Sąd I instancji powołał argumentację podnoszoną przez sądy administracyjne w szeregu wskazanych orzeczeń, przyjmując ją za swoją, z tym zastrzeżeniem, że to jednak publicznoprawnym wymiar, charakter odszkodowania, o którym stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. przemawia za tym, że roszczenie do tego odszkodowania przysługuje jedynie wywłaszczonemu i jego spadkobiercom w ramach sukcesji generalnej. Sąd I instancji zauważył w tym miejscu, że uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - jest "osoba wywłaszczona" o której stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n., czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną.

Taki krąg podmiotów legitymowanych, jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to w ramach wykładni systemowej i funkcjonalnej przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w odniesieniu do nie mniej istotnego rodzaju takich żądań (roszczeń) - jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia - expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Również te podmioty - poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym - są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Z kolei jest poza sporem, że w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. - a wcześniej także w art. 36 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela (wywłaszczonego lub jego spadkobiercę), w drodze umowy, na inny podmiot. Potwierdza to dominujące orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym.

W ocenie Sądu I instancji, nie mają zatem racji Wojewoda [...], a także organ I instancji, którzy dokonali błędnej wykładni zastosowanego prawa i którzy nie dostrzegli w treści kontrolowanych obecnie decyzji, że nie jest to roszczenie, z którym wnioskujący/uczestnik M. K. może skutecznie zwrócić się do kontrolowanych organów. Nie ma także racji uczestnik M. K., że art. 136 ust. 3 u.g.n. nie ma żadnego zastosowania w kontrolowanej sprawie. Wykładnia zastosowana przez uczestnika pomija, że roszczenie odszkodowawcze związane z wywłaszczeniem ma swoje źródło w prawie publicznym, stwierdzane jest w drodze decyzji administracyjnej, która jest aktem władczym, a skoro tak, to temu roszczeniu i samemu odszkodowaniu nie można z pominięciem norm prawa administracyjnego automatycznie w pierwszej kolejności przypisywać wszelkich uniwersalnych cech cywilnoprawnych.

W związku z tym jego istoty trzeba w pierwszej kolejności szukać w treści norm prawa administracyjnego zgodnie z jego zasadami i metodą działania. Prawo cywilne znajduje zastosowanie dopiero na zasadzie odesłania wprost lub domyślnego.

Konkluzja ta, w ocenie Sądu I instancji, jest uzasadniona charakterem roszczenia odszkodowawczego. Ponieważ zaś prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w drodze dziedziczenia, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. Prawo to - nie wynika z faktu nabycia - konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności - ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela.

W ocenie Sądu I instancji nabywając udział w spadku po podmiocie uprawnionym do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wnioskujący M. K. wszedł w te prawa i obowiązki należące do masy spadkowej, które zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, w tym prawem administracyjnym, mogą być w ten sposób przejęte. Tymczasem prawny charakter odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną posiadający wymiar hybrydowy publiczno-cywilnoprawny bezwzględnie ogranicza prawne możliwości rozporządzania roszczeniem odszkodowawczym i skoro nie może rozporządzać tym roszczeniem bezpośrednio sam podmiot wywłaszczony, to wobec tej prawem uzasadnionej i uargumentowanej powyżej konstatacji nie można przyjąć w sposób uzasadniony prawem, że może rozporządzać tym roszczeniem osoba, która nabyła masę spadkową w drodze umowy kupna–sprzedaży po osobie wywłaszczonej lub jej uniwersalnym następcy prawnym w drodze dziedziczenia.

Skoro takiego prawa do rozporządzenia przedmiotowym roszczeniem odszkodowawczym nie posiada sam wywłaszczony spadkodawca na gruncie u.g.n. - to takie prawo nie może się mieścić z uwagi na ograniczenia prawa administracyjnego w przedmiocie następstwa prawnego, które zarazem są relewantne dla norm prawa cywilnego - w jego masie spadkowej. Publicznoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powoduje, że prawo administracyjne skutecznie swoją mocą wiążącą ogranicza normy prawa cywilnego w zakresie, na który powołuje się uczestnik tj. art. 509 § 1 k.c., a także kontrolowane organy: art. 922 i art. 1053 k.c. Ta wskazana notarialnie całość praw do spadku jest bowiem ograniczona brzmieniem bezwzględnie wiążących norm prawa administracyjnego, z których wynika także publicznoprawny wymiar tego odszkodowania i roszczenia o odszkodowanie. Fakt/konkluzja, że w przeważającej mierze odszkodowanie stanowi instytucję prawa cywilnego nie może prowadzić do pominięcia okoliczności, że istnieje tzw. pogranicze prawa cywilnego i publicznego, w którym właśnie bezsprzecznie jest usytuowana przedmiotowa dla sprawy instytucja odszkodowania.

To właśnie normy prawa administracyjnego ograniczają bezsprzecznie możliwość rozporządzania tym odszkodowaniem przez osobę uprawnioną. W myśl art. 922 k.c. "§ 1. Prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej". W sytuacji gdy wywłaszczony nie mógł rozporządzać swoim roszczeniem do odszkodowania, roszczenie do odszkodowania znajduje się w masie spadkowej z tym samym ograniczeniem publicznoprawnym, jako nie przystające do rozporządzania, a zatem przywołany przepis art. 922 k.c. w swym wymiarze prywatnoprawnym nie jest w stanie przełamać tego ww. atrybutu roszczenia odszkodowawczego. Ta sama teza, z tą samą argumentacją znajduje zastosowanie do treści art. 509 k.c. W myśl przywołanych powyżej przepisów u.g.n. i ich wykładni, publicznoprawna właściwość zobowiązania ogranicza cywilnoprawne rozporządzanie nim.

Z uwagi na powyższe ustalenia odpowiednemu publicznoprawnemu ograniczeniu podlega treść art. 1053 k.c. w myśl którego "Nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy", przy czym, co należy podkreślić, to wstąpienie obejmuje prawa i obowiązki spadkobiercy z ograniczeniami publicznoprawnymi.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu w zakresie braku udziału w postępowaniu pozostałych spadkobierców. Przychylił się w tym zakresie odpowiednio do stanowiska organu, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że wnioskodawca M. W. K. nie posiadał przymiotu strony. Jednocześnie wskazał, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że skoro przeniesienie prawa do masy spadkowej w zakresie uprawnień do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie nie wywołuje skutku prawnego wobec podmiotów nie będących spadkobiercami podmiotu uprawnionego do odszkodowania, to należy przyjąć, że potencjalne roszczenie pozostało w zakresie praw i obowiązków sprzedającej prawo do masy spadkowej (spadkobierczyni), która zawarła umowę z wnioskodawcą/uczestnikiem M. W. K. Ustawowa możliwość rozporządzania masą spadkową przez spadkobiercę nie oznacza, że nabywca takiej masy spadkowej w drodze umowy kupna-sprzedaży może uzyskać wszystkie prawa i obowiązki wchodzące w skład tej masy spadkowej.

Nabywca takiej masy spadkowej w drodze umowy kupna sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nie może nabyć w ten sposób tych praw i obowiązków, które są normami bezwzględnie wiążącego prawa publicznego, w tym administracyjnego, wyłączone z obrotu prawnego poza formą sukcesji generalnej w drodze dziedziczenia.

Jednocześnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 105 k.p.a. wskazując przy tym, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania". W ocenie Sądu I instancji uczestnik M. W. K. nie posiada przymiotu strony postępowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, co w realiach kontrolowanej sprawy uzasadnia umorzenie bezpodstawnie wszczętego postępowania. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania polega w kontrolowanej konkretnej sprawie na braku podmiotu mającego legitymację strony.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w myśl których uczestnik M. W. K. bezsprzecznie nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie a jednocześnie stwierdzając, że wydając kontrolowane decyzje kontrolowane organy naruszyły prawo materialne w postaci art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy w postaci nieuzasadnionego ustalenia odszkodowania, co spowodowało w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: P.p.s.a.) uchylenie decyzji organu I i II instancji - Sąd I instancji doszedł zarazem do wniosku, że stan wyjaśnienia sprawy pozwala na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. z ww. przyczyn podmiotowych także na umorzenie postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K. wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie jego zmianę poprzez oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego, to jest:
2. 1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ I instancji z urzędu nie powinien ustalić w odrębnej decyzji odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a w związku z tym postępowanie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć, gdy tymczasem niezależnie od uznania komu przysługuje obecnie odszkodowanie i czy tą osobą jest M. W, K. organ I instancji winien to odszkodowanie w decyzji ustalić, a więc postępowanie nie jest bezprzedmiotowe,
3. 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 1053 i art. 1052 § 1 w zw. z art. 922 § 1 K.c. względnie art. 509 § 1 i 2 K.c. - poprzez błędną wykładnię skutkującą nieuznaniem M. K. stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w sytuacji, gdy nabył on na podstawie czynności prawnej spadek po F. C., uprawnionej do przedmiotowego odszkodowania,
4. 3) art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez niezastosowanie i brak uznania, że starosta wydać w sprawie winien decyzje z urzędu, a nie wyłącznie na wniosek osoby,
5. 4) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że grono osób mogących starać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ogranicza się jedynie do byłych właścicieli i ich spadkobierców ustawowych lub testamentowych, wyłączając z tego grona osoby, które zakupiły spadek (spadek, a nie roszczenia o zwrot), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że to samo ograniczenie stosować należy do ustalenia uprawnionych do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;
6. II. naruszenie przepisów postępowania, w tym:
7. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego wyjaśnienia nieuwzględnienia stanowiska skarżącego wyrażanego w toku postępowania przed Sądem, w tym w szczególności jego podstawy prawnej i faktycznej,
8. 2) art. 145 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych przez organy administracji publicznej w postępowaniu,
9. 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.c w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie i błędne ustalenie stanu faktycznego, mające bezpośredni wpływ na sentencję wyroku, poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako I. kat. [...] zwana dalej "nieruchomością" w momencie wywłaszczenia była działką budowlaną, a nie rolną jak wynika z akt i podniesionych przez skarżącego dowodów i przesłanek, a poprzez to błędne ustalenie, że w momencie wywłaszczenia poprzednikom prawnym M. K. nie przysługiwało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Należy dostrzec, że w toku badanej sprawy nie było kwestionowane uprawnienie starosty do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacjach opisanych w art. 129 ust. 5 u.g.n. Zagadnieniem spornym pozostawała natomiast kwestia uprawnienia określonego podmiotu do domagania się odszkodowania za wywłaszczony grunt. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. reglamentując sytuacje, w których starosta jest uprawniony do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie wskazuje w istocie kto jest uprawniony do odszkodowania.

Należy podzielić co do zasady argumentację Sądu I instancji, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia, a także poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej tj. spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Na mocy przepisu art. 922 k.c. na spadkobierców przechodzą prawa i obowiązki majątkowe zmarłego, zaliczyć do nich należy także prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o którym mowa w art. 129 ust.5 pkt.3 u.g.n.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiła się rozbieżność stanowisk dotycząca oceny charakteru roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wynikającego z art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n.

Prezentowane są w nim generalnie dwa stanowiska. Według pierwszego z nich roszczenie wynikające z art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n., jako roszczenie cywilnoprawne, podlega dziedziczeniu i dlatego spadkobiercy osób wywłaszczonych mogą ubiegać się o odszkodowanie, nie mają takiego prawa nabywcy w drodze sukcesji syngularnej (wyroki NSA z 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1235/15, z 23 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2781/15, z 11 października 2018 r., sygn. I OSK 2899/16, z 9 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1627/17, z 11 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3110/18).

Z kolei w wyrokach NSA z 12 lipca 2017 r., sygn. I OSK 274/17, z 20 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1927/16 uznając również cywilnoprawny charakter roszczenia, przyjęto, że prawo do takiego odszkodowania mają także osoby, które prawa te nabyły w drodze cesji wierzytelności.

W świetle drugiego ze stanowisk roszczenie wynikające z art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. ma charakter publicznoprawny, skutkiem czego tylko wywłaszczony ma do niego prawo, brak jest podstawy materialnoprawnej do dochodzenia odszkodowania przez spadkobierców osoby wywłaszczonej. Stanowisko takie zaprezentowano w wyrokach NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4191/18 i sygn. I OSK 352/17, z 29 maja 2019, sygn. I OSK 740/19

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko prezentowane w tych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują na cywilnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego. Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego wyrażano pogląd o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998r., I CKN 1000/97, OSNC nr 1/99 poz. 6, z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 34/98, OSNC nr 9/99 poz. 161, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000r., SK 12/99, OTK nr 5/2000 poz. 143)

Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter, niezależnie od tytułu który jest jego podstawą. Właściwość ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest z nią immanentnie związana. Tylko prawo cywilne wykształciło odpowiednia aparaturę pojęciową w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej. Przepis prawa ustanawiający obowiązek wyrównania szkody za wywłaszczenie mimo że nie znajduje się w kodeksie cywilnym jest rozwinięciem zasad w nim wyrażonych.

Na cywilnoprawny charakter roszczenia nie ma wpływu okoliczność, że odszkodowania za wywłaszczenie można dochodzić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Kodeks postępowania cywilnego dopuszcza bowiem możliwość rozpoznawania spraw cywilnych przez inne organy niż sądy powszechne, jeżeli przepisy tak stanowią (art.2 § 3 k.p.c.).Przepisem szczególnym w odniesieniu do spraw o odszkodowanie za wywłaszczenie jest art. 129 ust.1 i 5 u.g.n.

Podkreślić należy, że podział na gałęzie prawa nie przebiega pomiędzy poszczególnymi aktami prawnymi, ale pomiędzy ich normami. Jeden akt prawny z reguły zawiera przepisy kwalifikowane do różnych dziedzin prawa. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty pozwala przyjąć, że są zbudowane według metody cywilistycznej i jako takie są pozakodeksowymi przepisami prawa cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie przychyla się do przyjmowanego w części piśmiennictwa poglądu, że w ramach instytucji wywłaszczenia wydzielić należy dwa stosunki prawne (por. np. monografię Woś Tadeusz, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", opublikowaną Lexis Nexis 2011, artykuł Agata Cebera " Charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości", opublikowany w Przeglądzie Prawa Publicznego nr 9/2013,).

Pierwszy administracyjnoprawny, w których następuje jednostronna decyzja o odjęciu prawa własności oraz drugi cywilny, w którym zawiera się sprawa rekompensaty.

Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się typową dla tych stosunków prawnych nierównorzędnością. Natomiast w przypadku drugiego stosunku zachodzi równość stron, co jest cechą charakterystyczną dla stosunków cywilnoprawnych.

Równość ta wynika z faktu, że stroną tego stosunku nie jest w żadnym wypadku organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wywłaszczenia(tu: odszkodowania za wywłaszczenie). Materialnoprawny stosunek odszkodowania powstaje z mocy art. 128 ust.1 w związku z art. 113 ust.1 u.g.n. pomiędzy wywłaszczonym i wywłaszczającym, czyli Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Stroną tego stosunku nie jest w żadnym wypadku organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie wywłaszczenia (tu: odszkodowania wywłaszczenie). Nie jest nim nawet wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe jest prowadzone z urzędu w celu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Stroną stosunku odszkodowawczego jest wówczas, obok podmiotu wywłaszczanego, Skarb Państwa, a organ prowadzący to postępowanie (starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej) jedynie reprezentuje interesy Skarbu Państwa jako podmiotu prawa cywilnego.

Nieuczestniczenie organu administracji w materialnoprawnym stosunku odszkodowawczym jest okolicznością wyłączającą możliwość uznania tego stosunku za stosunek administracyjnoprawny. Nie istnieją stosunki administracyjnoprawne materialne, których jedną ze stron nie byłby organ administracyjny lub podmiot, który został upoważniony do wykonywania funkcji administracyjnych państwa.

Organ administracyjny skoro nie jest stroną stosunku o odszkodowanie za wywłaszczenie orzeka w tym przypadku w cudzej sprawie. Obowiązkiem organu jest obiektywne i zgodne z prawem ustalenie odszkodowania, zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności jest powstanie określonej szkody w rezultacie odjęcia prawa.

Przyjmując cywilnoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczenie zgodzić należało się z autorem kasacji, że prawo do uzyskania odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości może przejść na sukcesora uniwersalnego jakim jest nabywca spadku w rozumieniu art. 1051 k.c.

Zgodnie z art. 1053 k.c. z chwilą zawarcia umowy rozporządzającej spadkiem lub udziałem spadkowym (umowy o skutku zobowiązująco-rozporządzającym lub tylko rozporządzającym) dochodzi do sukcesji uniwersalnej. Nabywca spadku wstępuje w ogół praw i obowiązków dotychczasowego spadkobiercy, jest więc uprawniony do podejmowania tych wszystkich czynności, których dokonanie leżało w gestii zbywcy. W szczególności może on wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, a także żądać dokonania działu spadku. Wstępuje on ponadto w miejsce zbywcy do toczącego się postępowania sądowego i administracyjnego.

Nabywcę z pozostałymi spadkobiercami łączy wspólność majątku spadkowego (art. 1035). W szczególności są względem niego skuteczne wszystkie wcześniejsze ustalenia określające zarząd i sposób korzystania z majątku wspólnego, jeżeli o nich wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć (art. 221 w zw. z art. 1035). Może on zbyć udział w przedmiocie spadkowym na zasadach określonych w art. 1036. Wydaje się, że brak przeszkód, aby dokonał on dalszego zbycia swego udziału (art. 1051). Ustanie wspólności majątku spadkowego może nastąpić jedynie w drodze działu spadku.

Nabywca spadku ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe w tym samym zakresie co zbywca, przy czym ich odpowiedzialność wobec wierzycieli jest solidarna (art. 1055 § 1). Obciążają go przy tym należności powstałe zarówno przed zawarciem umowy, jak i w późniejszym czasie (np. z art. 989 § 2). Nabywca przejmuje także odpowiedzialność z tytułu innych obowiązków związanych z dziedziczeniem (np. z art. 923 oraz 966).

W świetle przedstawionych wyżej unormowań nie sposób znaleźć racjonalnej argumentacji by prawo do odszkodowania przyznać jednemu sukcesorowi uniwersalnemu (spadkobiercy), drugiemu zaś (nabywcy spadku) uprawnienia odmówić z tego względu, że do sukcesji uniwersalnej doszło na podstawie umowy cywilnoprawnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że nabywcę spadku w zakresie nabytych przez niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę(por. NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2008r. sygn. akt I OSK 844/06). Sukcesja prawa do odszkodowania za wywłaszczenie w przypadku nabywcy spadku nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, czy też wierzytelności ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy.

W tym stanie rzeczy nie ma żadnych podstaw, by za prawidłową uznać argumentację sądu I instancji, że charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie wyklucza stosowanie w odniesieniu do niego przepisu art. 1053 k.c.

Kontrolowany Sąd nie wskazał regulacji prawnej pozwalającej na odmienne traktowanie następców prawnych o tym samym uniwersalnym charakterze. Brak zatem podstaw, by przyjąć, że organy przekroczyły przepis art. 509 §1 i 2 oraz art. 1053, 1052§1 w związku z art. 922§1 k.c.

Nie można zatem zgodzić się z kontrolowanym Sądem, że tylko z tej przyczyny istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Niezasadnym okazał się więc zarzut naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 §4 k.p.a. oraz art. 145§1pkt.1 i §3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za słuszny uznał zarzut skargi kasacyjnej, w którym stwierdzono, że w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej nie wzięto pod uwagę całości materiału dowodowego. Kontrolowane uzasadnienie nie zawiera żadnych rozważań odnośnie ustaleń organu odwoławczego co do charakteru spornej działki, a także oceny ich znaczenia z punktu widzenia wyniku sprawy. Konkluzję tę odnieść należało również do zaniechania oceny aktu notarialnego z dnia 9 czerwca 2011r. rep. [...] pod kątem zakresu nabytych na jego podstawie praw. Zbadania wymagało, czy zapisy umowy obejmowały także sporne roszczenie jako część przekazanego spadku.

Powyższe braki usprawiedliwionym czynią zarzut naruszenia art.141§4 P.p.s.a., a także art. 133 § 1 P.p.s.a

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust.3 u.g.n. Wskazywany przepis nie dotyczy spraw o odszkodowanie, a o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając na względzie powyższe zaskarżony wyrok należało uchylić, sprawę przekazać do ponownego rozpoznania sądowi I instancji w oparciu o art. 185§1 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę kontrolowany Sąd zobowiązany będzie uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania i w ich świetle dokona ponownej oceny zasadności skargi.