Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1473/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2526/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] stycznia 2015 r. "A. J." [winno być "J. J., reprezentowany przez pełnomocnika A. J."] (dalej skarżący) wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej Inspektor) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r., decyzja aktualizacyjna albo decyzja Starosty), orzekającej o dokonaniu aktualizacji danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] przez zastąpienie dotychczasowej działki [...] o powierzchni 1,28 ha i użytku gruntowym dr 1,28 [ha] działkami: nr [...] o powierzchni 1,27 ha (dr 1,27 ha) i nr [...] o powierzchni 0,01 (dr 0,01 ha), zgodnie z wykonanymi z urzędu: wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapą uzupełniającą z dnia [...] listopada 2013 r.

Uzasadniając wniosek, skarżący podniósł, że w wyniku aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych działki poscaleniowej nr [...] przez wydzielenie (wyodrębnienie) z działki poscaleniowej nr [...] gruntu jednoznacznie nieustalonego znakami granicznymi z powodu toczącego się postępowania rozgraniczeniowego i nieważnościowego w sprawie scalenia gruntów wsi [...] oraz utworzenie z niego w ewidencji gruntów i budynków działki oznaczonej jako nr [...] oraz błędne uznanie tego wyodrębnionego gruntu z działki poscaleniowej nr [...] (dz. ew. [...]) za grunt Skarbu Państwa, a nadto, za drogę ujawnioną w rejestrach publicznych, naruszono prawo własności skarżącego. Skutkiem tego decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. jest wadliwa - rażąco narusza § 9 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm., dalej rozporządzenie).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2015 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji aktualizacyjnej, stwierdzając brak po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie.

Pismem z [...] marca 2015 r. skarżący wniósł do Głównego Geodety Kraju (dalej GGK) zażalenie na postanowienie z [...] lutego 2015 r., podnosząc że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny, wynikający z art. 140 kc, legitymujący go do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiednich nieruchomościach w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności jego działki.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2015 r.) Główny Geodeta Kraju rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie z [...] czerwca 2015 r., utrzymując w mocy postanowienie z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2015 r. Główny Geodeta Kraju wskazał w szczególności, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymaga w pierwszej kolejności przeprowadzenia przez organ nadzorczy kontroli dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania, obejmującej m.in. ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. W myśl orzecznictwa sądowego przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak przesłanek do uznania, że wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3.6.2005 r. IV SA/Wa 420/05).

W wyroku z 21.7.2010 r. I OSK 1327/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej pgk) i rozporządzenia, legitymacja do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie właścicielowi względnie organom i jednostkom organizacyjnym, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia.

Przedmiotem decyzji z [...] listopada 2013 r. Starosty [...], objętej wnioskiem skarżącego, była aktualizacja danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] przez zastąpienie dotychczasowej działki [...] o powierzchni 1,28 ha i użytku gruntowego dr 1,28 ha działkami: nr [...]o powierzchni 1,27 ha, nr [...] o powierzchni 0,01 ha, zgodnie z wykonanymi z urzędu wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapą uzupełniającą z [...] listopada 2013 r. Z materiału dowodowego wynika, że zarówno w dacie wydania decyzji aktualizacyjnej, jak i w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, skarżący nie był właścicielem nieruchomości objętej tą decyzją. Nie władał tą nieruchomością, ani nie posiadał żadnych praw do niej, o których mowa w § 11 rozporządzenia.

Nieruchomość, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1.28 ha, na dzień wydania decyzji Starosty stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Obecnie działka ewidencyjna nr [...] wykazywana jest w ewidencji gruntów i budynków jako własność Powiatu [...], natomiast działka ewidencyjna nr [...] jako własność Gminy [...].

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że kwestionowana przez skarżącego decyzja aktualizacyjna nie naruszyła w żaden sposób prawa własności przysługującego skarżącemu. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że interes prawny do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty wynika z art. 140 kc. Decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rejestruje ona jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Decyzja ta nie rozstrzyga samodzielnie kwestii zasięgu prawa własności, kształtu czy powierzchni działki ewidencyjnej.

Pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie, że dane z ewidencji gruntów i budynków konkretyzują przestrzenny zasięg prawa własności ujawniony księdze wieczystej dla działek [...] i [...], a przez to ograniczają przestrzenny zasięg prawa własności właściciela działki nr [...], materializują jego interes prawny. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości.

Skarżący, będąc jedynie właścicielem działki sąsiadującej z działką ewidencyjną nr [...] (obecnie działek ewidencyjnych nr [...] i [...]), nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Z żadnego przepisu prawa materialnego nie da się wywieść interesu prawnego J. J. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Pismem z [...] lipca 2015 r. J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju: zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 oraz art. 7, 8, 10, 11, 12 w zw. z art. 126 kpa; wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o uchylenie decyzji aktualizacyjnej z [...] listopada 2013 r., względnie o przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji; wnosząc o przeprowadzenie dowodu z: akt sprawy pod sygnaturą: II SA/Rz 710/10, II SA/Rz 135/13, II SA/Rz 114/14, II SA/Rz 345/15 na okoliczność toczącego się z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej gruntów wsi [...], w szczególności z pism tam zalegających; dokumentów załączonych do wniosku skarżącego z [...] stycznia 2015 r., zażalenia z [...] marca 2015 r. i do skargi, a to: Ewidencji przydzielonych gospodarstw [...] - nr [...] dz. [...] stwierdzającej przydzielenie gospodarstwa J. J. po O. S., mapy ewidencyjnej wsi [...] (kataster [...]), Arkusza posiadłości gruntowych nr [...], Arkusza posiadłości gruntowych nr [...], Decyzji PPRN w [...] z [...] kwietnia 1968 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia J. J. jako repatrianta z obowiązku uiszczenia ceny nabycia za nadane gospodarstwo w [...], Metryki drogi nr [...] [...], pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...].11.2013 r. nr [...], kopii decyzji PPRN w [...] nr [...] z dnia [...].9.1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...], Szkicu wyniesienia projektu na grunt nr [...], Szkicu polowego nr [...], Szkicu polowego nr [...], pisma Starosty [...] z [...].12.2013 r. nr [...], pisma Starosty [...] z [...].02.2014 r. nr [...] - na okoliczność wykazania przez skarżącego prawa własności działki [...], przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...].11.2013 r. nr [...].

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, że interes prawny, a tym samym przymiot strony, w postępowaniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków mają podmioty będące właścicielami lub władającymi działkami, której zmiany dotyczą, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do działki, który wykluczałby uznanie, że prawo to należało do Skarbu Państwa, lub również w sytuacji, gdy dokonywana zmiana wykracza poza granice prawne dzielonej nieruchomości (wyrok NSA z: 16.5.2012 r. I OSK 660/11;

1. 25. 01.2011 r. I OSK 458/10). Tak właśnie jest w niniejszej sprawie.

Bezprawnie wyodrębniony w wyniku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych grunt z działki "poscaleniowej" nr [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] (część parceli nr [...]) stanowi własność skarżącego, jako następcy prawnego J. J. Państwowy Urząd Repatriacyjny na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. "nr 10, poz. 51" [winno być "z 1945 r. nr 3, poz. 13"], dalej dekret) przydzielił poprzednikowi prawnemu skarżącego i nadał we władanie gospodarstwo rolne (Ewidencja przydzielonych gospodarstw [...] - poz. rejestru nr [...], liczba dz. [...]) w skład którego, między innymi, wchodziła jedna działka siedliskowa składająca się z parcel budowlanych nr [...] (dom i stajnia), nr [...] (stodoła), parcel rolnych nr [...],[...],[...] oraz drogi wewnętrznej (rola) pomiędzy tymi parcelami nr [...] wg reguł katastru [...] (arkusz posiadłości gruntowych nr [...] - droga parcelowa oraz nr [...] - parcele rolne i budowlane, objęte [...] nr [...]), zniesione później do jednej działki siedliskowej nr [...] (obecnie działka poscaleniowa nr [...]) przez ówczesną władzę mierniczą - Dokument nadania ziemi Nr [...].

W tych też granicach prawnych J. J. i jego następcy prawni użytkowali przydzieloną i nadaną w użytkowanie (władanie) działkę siedliskową nr [...] (włącznie z parcelą [...]), oraz jako faktyczni władający gruntem właściciele, ponosili nakłady finansowe na utrzymanie działki aż do dnia dzisiejszego.

W tych też granicach J. J. użytkuje ją obecnie jako właściciel, a co istotne, J. J. nabył prawo własności tej nieruchomości stosowną decyzją administracyjną (Dokument nadania ziemi nr [...] i decyzja PPRN w [...] z [...].4.1968 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia J. J. jako repatrianta z obowiązku uiszczenia ceny nabycia za nadane gospodarstwo w [...]).

Zarząd Dróg Powiatowych w [...] nie wykazał żadnych nakładów poniesionych na utrzymanie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako nr [...], o czym dokładnie poinformował Starostę [...] pismem z [...].11.2013 r. nr [...], bowiem nigdy faktycznie nie władał tym gruntem. Działka ewd. nr [...] nie figuruje w żadnej ewidencji i rejestrze bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe jako droga publiczna. ZDP władał jedynie drogą kategorii powiatowej nr [...] [...], użytek gruntowy dr nr [...], która biegnie przez wieś [...] - metryka drogi w załączeniu skargi.

Fakt, że powierzchnia działki nr [...] przed scaleniem wg zapisów rejestru gruntów wsi [...] przy KW w Sądzie Rejonowym w [...] i wg Rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z przebudowy ustroju rolnego wynosiła 0,31 ha. W wyniku wszelkich bezprawnych działań organów administracji publicznej na nieruchomości nr [...] obniżona została funkcjonalność działki siedliskowej, możliwość jej zabudowy i jej wartość.

Decyzją PPRN w [...] z [...].4.1969 r. nr [...] - podjęto postępowanie scaleniowe gruntów wsi [...]. W trakcie pomiarów niezmienników podczas prac scaleniowych ustalono, że front działki nr [...] (po scaleniu nr [...]) przy drodze publicznej przez wieś (obecnie droga powiatowa nr [...]) wynosi 22,8 m wg szkicu z pomiaru niezmienników z dnia [...].5.1970 r. - szkic polowy nr [...]. Ta sama miara powtórzona jest na szkicu wyniesienia projektu scalenia - mapa nr [...]. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowości dokonanych pomiarów w trakcie scalenia dokonane przez geodetę bez udziału właściciela działki, jakie zawierają szkice polowe nr [...] i [...], mają istotny wpływ na istniejący stan faktyczny sprawy, zatem na opracowaną w dniu [...].12.1970 r. mapę scalenia i mapę ewidencyjną, bowiem są one błędne.

Dnia [...].8.1970 r. wyniesiono na grunt i okazano wszystkim uczestnikom scalenia projekt scalenia gruntów wsi [...] na podstawie map wyniesienia projektu - w przypadku działki nr [...] jest to mapa wyniesienia projektu nr [...]. Decyzją z [...].9.1970 r. nr [...] w [...] zatwierdziło "prowizorycznie" wyznaczony na gruncie i okazany wszystkim uczestnikom w dniu [...].8.1970 r. projekt scalenia na podstawie map wyniesienia projektu, zatem stanowią one de facto projekt scalenia gruntów wsi [...]. Uznać należy, że dane liczbowe jakie zawierają mapy wyniesienia projektu są danymi które wiążą Organ i strony postępowania, bowiem winne być tożsame z projektem scalenia (kompatybilne).

Decyzja PPRN w [...] z [...].9.1970 r. nr [...] nie zawiera żadnego załącznika w postaci projektu scalenia, który stanowiłby integralną jej część, a byłby wymieniony w tej decyzji, jako jej załącznik. Organ nie wyjaśnił czego, i w jakim zakresie ustalanych granic dotyczyło "prowizoryczne" wyznaczenie projektu scalenia na grunt które odbyło się w dniu [...].8.1970 r. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji z [...].9.1970 r. Organ stwierdza, że zastrzeżenia niektórych uczestników scalenia są słuszne w związku z powyższym zaistniała konieczność wprowadzenia do projektu scalenia dalszych zmian. W konkluzji decyzji Organ stwierdza, cyt. "Biorąc powyższe pod uwagę oraz wobec tego: (...) "zastrzeżenia do projektu scalenia zgłoszone przez właścicieli gospodarstw wymienionych w pierwszej części niniejszego uzasadnienia (poz. 1-30) są słuszne, w związku z czym do projektu scalenia należy wprowadzić zmiany odnośnie ich gospodarstw", skutkiem tego, po zatwierdzeniu projektu decyzją z [...].9.1970 r. trwały dalsze prace geodezyjne nad nim aż do dnia [...].12.1970 r., tj. do dnia opracowania mapy scalenia, zatem Organ w dalszym ciągu prowadził postępowanie scaleniowe.

Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3 poz. 13, dalej uswg) w art. 11 ust. 1 stanowi, że to projekt scalenia powinien być wyznaczony na gruncie i okazany zainteresowanym stronom, zaś w art. 12 ust. 1 uswg stanowi, że decyzję o zatwierdzeniu projektu wydaje prezydium powiatowej rady narodowej, która jest ostateczna; art. 16 ust. 1 uswg wskazuje, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych.

Jak wykazał w postanowieniu z [...].2.2015 r. [...]WINGiK, w istocie już prowadząc postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...].11.2013 r., że "projekt scalenia gruntów został przedstawiony na opracowanej w dniu wykazał w postanowieniu.12.1970 r. mapie scalenia gruntów wsi [...] wchodzącej w skład operatu scalenia włączonego do zasobu geodezyjnego pod nr [...]", więc dopiero w 1971 r.

Zatem [...]WINGiK błędnie ustalił stan faktyczny sprawy stwierdzając, że decyzją z dnia [...].9.1970 r. nr [...] PPRN w [...] zatwierdziło projekt scalenia gruntów wsi [...], bowiem taki projekt na dzień wydania decyzji scaleniowej nie istniał z powodów formalnych, a to z tego względu, że prace nad nim trwały aż do dnia [...].12.1970 r. z powodu zgłoszonych zastrzeżeń. Dopiero dnia [...].12.1970 r. odpowiedni Organ opatrzył mapę scalenia, a nie projekt, w odpowiednią klauzulę, że została ona sporządzona prawidłowo, zgodnie z przepisami i w podpis osoby zatwierdzającej. Operat scaleniowy włączony został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1971 r. pod nr [...].

Uznać zatem należy, że jest to etap postępowania scaleniowego który kończy wszelkie prace geodezyjne związane ze scaleniem, a co za tym idzie, uprawniający Organ do wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...].

Skarżący podnosi, że mapa wyniesienia projektu nr [...] w obrębie działki nr [...] (po scaleniu nr [...]) nie wykazuje pomiędzy działkami poscaleniowymi nr [...] i [...] żadnego gruntu Skarbu Państwa, który należałby lub byłby drogą publiczną, a który oznaczony został przez Starostę [...] w skarżonej decyzji z [...].11.2013 r. jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,01 ha (użytek dr 0,01 ha), który jednocześnie jest tym samym gruntem wydzielonym z parceli nr [...] objętej arkuszem posiadłości gruntowych nr [...] i [...], a jak wykazano powyżej jest własnością J. J. Księgi dawne, które utraciły moc prawną, zachowują znaczenie dokumentów (Dz. U. z 1986 nr 28, poz.141).

Skarżący podnosi, że zarówno Starosta [...], jak i ZDP w [...], nie byli podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, który zakresem swym obejmował działkę poscaleniową nr [...], parcelę gruntową nr [...]. W żadnym razie przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, tak jak to zrobił Starosta [...] w przedmiotowej sprawie.

Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie rozgraniczeniowe obejmujące poscaleniową działkę nr [...] z działkami poscaleniowymi nr [...],[...] i [...] położonymi w miejscowości [...] gm. [...] - postanowienie Wójta Gminy [...] z [...].10.2007 r. nr [...] zamienione z urzędu ze względu na skarżoną decyzję Starosty w dniu [...].11.2014 r. na postanowienie Wójta nr [...]. W 2007 r. praca geodezyjna zgłoszona została do Starostwa Powiatowego, tj. PODGiK w [...].

Dnia [...] kwietnia 2009 r. J. J., właściciel działki nr [...] wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].9.1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] gromady [...] i wsi [...] gromady [...] w części dotyczącej działki nr [...] (przed scaleniem nr [...]). Starosta [...] jest stroną toczącego się z wniosku J. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zmiana kompetencji organów) decyzją z [...].10.2014 r. nr [...] stwierdziło wydanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...].9.1970 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie oznaczonej jako działka nr [...]) położonej w miejscowości [...] z naruszeniem prawa.

W ocenie Kolegium decyzja PPRN w [...] z [...].9.1970 r. w sprawie scalenia gruntów wsi [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne, co podyktowane jest tym, że właściciele nabyli swoje działki siedliskowe decyzją scaleniową, a nadto "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organów administracji publicznej działających w granicach obowiązywania norm prawa publicznego.

Z takim stanowiskiem SKO w sprawie trudno się zgodzić, bowiem właściciele nieruchomości swoje działki siedliskowe nie nabyli decyzją scaleniową gruntów wsi [...], a nadto, postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów zgodnie z art. 30 ust. 2 pgk, z mocy art. 35 ust. 3 pgk decyzja o scalaniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu - a ta nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych (wyrok: WSA w Rzeszowie z 6.8.2013 r. II SA/Rz 323/13; WSA w Warszawie z 6.11.2009 r. IV SA/Wa 1404/09; wyrok NSA z 28.9.2010 r. II OSK 888/10 w sprawie tej samej decyzji scaleniowej, lecz w innej części działek).

Zdaniem skarżącego, decyzja SKO w [...] z [...].12.2014 r. nr [...] rażąco narusza prawo, skutkiem tego została zaskarżona do WSA w Rzeszowie dnia [...].02.2015 r. - sygn. akt II SA/Rz 345/15.

Starosta [...] dnia [...].11.2013 r., tj. w dniu wydania decyzji w przedmiocie podziału działki poscaleniowej nr [...] na działki ewidencyjne nr [...] i [...], miał stosowną wiedzę merytoryczną o toczącym się od 2007 r. postępowaniu rozgraniczeniowym w związku ze zgłoszeniem robót geodezyjnych w Starostwie Powiatowym i w sprawie z wniosku J. J. z 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej wsi [...] w części dotyczącej działki nr [...], po scaleniu nr [...], graniczącej z działką nr [...], bowiem Starosta [...] był i nadal jest stroną tego postępowania. Na dzień [...].11.2013 r. tj. dzień wydania skarżonej decyzji, granica w obrębie działek nr [...] i [...] (droga) została oznaczona na mapie zasadniczej jako "granica sporna".

Kluczowe dla sprawy znaczenie ma wadliwość decyzji Starosty [...] z [...].11.2013 r. nr [...], wykazana przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Obowiązkiem Starosty wobec prowadzonej ewidencji gruntów i budynków jest rejestrowanie stanów prawnych (przebiegu granic nieruchomości) wynikających z decyzji administracyjnych w operacie ewidencyjnym, a te w dniu [...].11.2013 r. były przedmiotem ustalania w toczących się postępowaniach administracyjnych (rozgraniczeniowym i nieważnościowym) w obrębie dzielonej działki poscaleniowej nr [...], bowiem graniczy ona z działką poscaleniową nr [...] i [...].

Skarżący podniósł, że nie będąc uznanym przez Starostę [...] za stronę postępowania, nie został powiadomiony o czynnościach z przyjęcia granic dzielonej działki poscaleniowej nr [...], w sytuacji, gdy zewnętrzne granice działki poscaleniowej nr [...] (przed podziałem), po podziale działka ewidencyjna nr [...] nie są jednoznacznie ustalone na gruncie, więc nie można było ich przyjąć w oparciu o ewidencję gruntów i budynków w procesie projektowania podziału nieruchomości. Kluczowe w sprawie jest, że nie można było przyjąć granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] jedynie tylko w oparciu o tzw. "mapę uzupełniającą", której pojęcia nie definiują żadne przepisy obowiązującego prawa, a nie mapę prawną, a także przyjąć "na oko" i z za biurka powierzchnię tych działek, która jest pochodną granic oraz przyjąć użytek gruntowy, jako "dr". Całkowicie błędne i gołosłowne są ustalenia Starosty w decyzji z [...] listopada 2013 r., że są to działki ewidencyjne sąsiadujące ze sobą, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych jednostek organizacyjnych, obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, a ich wyróżnienie w ewidencji gruntów i budynków w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich rożne nazwy urzędowe.

Zasadą jest, że grunt wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych i stanowiący przedmiot tej samej osoby, stanowi działkę ewidencyjną, z której nie podlegają wyodrębnieniu dalsze działki ewidencyjne, za wyjątkiem sytuacji określonych w § 9 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, a która to zasada została rażąco naruszona przez Starostę decyzją z [...].11.2013 r. nr [...].

W ocenie skarżącego podjęte postępowanie administracyjne Starosty w sprawie aktualizacji danych działki poscaleniowej nr [...] w oparciu o niepełny materiał dowodowy i w niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy a zakończone decyzją z [...] listopada 2013 r. zmierzało do szybkiej komunalizacji działek ewidencyjnych nr [...] i [...], czego dowodem są pisma do Wojewody [...] z: [...].12.2013 r. nr [...] i [...].02.2014 r. nr [...], w którym Starosta wyraża swoje przypuszczenie, że działka nr [...] może podlegać komunalizacji. Wobec toczących się odrębnych postępowań w sprawie działki poscaleniowej nr [...], graniczącej z działką poscaleniową nr [...], ten niczym nieusprawiedliwiony pośpiech Starosty do komunalizacji działek ewidencyjnych niewydzielonych z otoczenia znakami granicznymi (liniami granicznymi) i zawężenie w tych okolicznościach strony postępowania jedynie tylko do ZDP w [...] uznać należy za rażący błąd Starosty, który uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie w postępowaniu zwykłym, co również ma miejsce w trybie nadzwyczajnym i co jest przedmiotem zaskarżenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 kpa, dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (wyrok NSA z: 30.6.2014 r. II OSK 150/13; 9.5.2014 r. II OSK 2945/12; 25.02.2014 r. II OSK 2271/12; wyrok WSA w Poznaniu z 26.11.2014 r. IV SA/Po 653/14). J. J. jako następca prawny J. J. właściciel nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], położonej w [...], miał i ma interes prawny we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych w zakresie m.in. w/w nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z 17 sierpnia 2015 r., Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju jest zgodne z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania; naruszenia, o których mowa w art.145 § 1 ppsa nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2015 r. Głównego Geodety Kraju prowadzi do następujących wniosków:

Zaskarżonym postanowieniem GGK podtrzymał stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], wyrażone w postanowieniu z [...] lutego 2015 r., w myśl którego skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r., wydanej w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], dotyczących ujawnionej w tej ewidencji działki nr [...]. W konsekwencji przyjęcia takiej oceny organy obu instancji stwierdziły wystąpienie przeszkody podmiotowej do wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji aktualizacyjnej, skutkujące koniecznością wydania na podstawie art. 61a § kpa orzeczenia o odmowie wszczęcia tego postępowania. Stanowisko to Sąd I instancji w całości podzielił.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Starosta [...] dokonał z urzędu aktualizacji danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] przez zastąpienie dotychczasowej działki [...] o powierzchni 1,28 ha i użytku gruntowego dr 1,28 działkami: nr [...] o powierzchni 1,27 ha (dr 1,27 ha) i nr [...] o powierzchni 0,01 [ha] (dr 0,01 ha), zgodnie z wykonanymi z urzędu: wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapą uzupełniającą z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał w szczególności, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wniósł dnia 4 listopada 2013 r. do tut. Starostwa o aktualizację danych ewidencyjnych w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...] polegającą na wydzieleniu z niej odrębnej działki nie stanowiącej drogi powiatowej. Z analizy zasobu geodezyjnego i kartograficznego, operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] i informacji Zarządu Dróg Powiatowych wynika, że część działki nr [...] zlokalizowana pomiędzy działkami nr [...] i [...] pozostaje poza pasem drogowym drogi powiatowej. Na podstawie powyższych ustaleń dokonano z urzędu wyodrębnienia tej części działki.

Zastąpienie działki nr [...] działkami nr [...] i [...] nastąpiło stosownie do kryteriów wykazywania działek oraz zasad i hierarchii wyróżnienia odrębnych działek w ewidencji gruntów w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Zgodnie z zasadami przedstawionymi w § 9 ust. 1 rozporządzenia, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenie tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych.

Rozstrzygnięcie powyższe ma wyłącznie charakter porządkujący poprawność tych zapisów danych ewidencyjnych i nie wyklucza podjęcia przez właściciela nieruchomości dalszych czynności związanych z aktualizacją tych danych.

Zgodnie z art 22 ust. 1 pgk ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, tym samym na prowadzącym ewidencję spoczywa obowiązek stałej jej aktualizacji przez m.in. "oczywistych błędów" [winno być "wyeliminowanie danych błędnych"] i rozbieżności w jej treści a zmiany w tym zakresie wprowadza się do operatu ewidencji gruntów w wyniku ich zgłoszenia przez osoby zainteresowane lub z urzędu.

W treści decyzji aktualizacyjnej nie oznaczono ani właściciela działki przedpodziałowej, ani właściciela wyodrębnionych obu działek popodziałowych - we wziętym przy orzekaniu pod uwagę wykazie zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...] wskazano jedynie, że podmiotem władającym tą działką jest Skarb Państwa - Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.), na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz.115, dalej udp) w związku z art. 60 ust. 4 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 113, poz. 872 ze zm., dalej pwur) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,27 ha, zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2013 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z: wypisem z rejestru gruntów wg stanu z 31 grudnia 1998 r., wypisem z 9 grudnia 2013 r. i wpisem w księdze wieczystej nieruchomość była (i jest nadal) własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.), na podstawie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz.191 i nr 43, poz.253 ze zm., dalej pwus) Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,01 ha (droga wewnętrzna), dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. wskazano, że na podstawie wypisu z rejestru gruntów wg stanu na dzień 27 maja 1990 r., aktualnego wypisu z rejestru gruntów (z 21 lutego 2014 r.), treści księgi wieczystej i kopii mapy ewidencyjnej ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była (i jest nadal) własnością Skarbu Państwa.

Skarżący podnosi, że w rzeczywistości decyzja aktualizacyjna dotyczy w części należącej do niego nieruchomości nr ewid. [...] w ten sposób, że w sposób niezgodny z prawem wydziela z tej działki grunt (nieustalony jednoznacznie znakami granicznymi z powodu toczącego się postępowania rozgraniczeniowego i nieważnościowego w sprawie scalenia gruntów wsi [...]) i tworzy z niego w ewidencji gruntów i budynków działkę oznaczoną jako nr [...], błędnie uznając ten wyodrębniony grunt za grunt Skarbu Państwa. Swój interes prawny w sprawie skarżący opiera na twierdzeniu, że jest właścicielem części nieruchomości objętej decyzją aktualizacyjną.

W myśl art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że zastosowanie tej instytucji winno mieć miejsce tylko w razie oczywistości braku legitymacji wnioskodawcy, podczas gdy zaistnienie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia tej legitymacji nakazywałoby wszczęcie żądanego postępowania, z perspektywą jego późniejszego umorzenia na podstawie art.105 § 1 kpa w wypadku negatywnego zweryfikowania tej legitymacji przez organ (wyrok NSA z: 17.3.2015 r. I OSK 1471/13, Lex 1675970; 5.2.2015 r. II OSK 1609/13, Lex 1665665).

Odnosząc te uregulowania do niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił oczywisty brak legitymacji po stronie skarżącego, bowiem w toku postępowania administracyjnego (podobnie jak i w toku postępowania sądowego) nie przedłożył on dokumentacji wykazującej w sposób bezsporny, że wbrew treści ksiąg wieczystych i rejestru gruntów, według których: 1) wyłącznym właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa;

2) właścicielem działek nr [...] i [...], wyodrębnionych w wyniku decyzji aktualizacyjnej, był początkowo również Skarb Państwa, a ostatecznie odpowiednio Powiat i Gmina, w rzeczywistości prawa właścicielskie do gruntu obejmującego działkę nr [...] przysługują skarżącemu. Skarżący podjął próbę wywiedzenia tych praw w szczególności z dokumentacji o charakterze archiwalnym, tj. dokumentacji postępowania scaleniowego wsi [...], wszczętego decyzją PPRN w [...] z [...] kwietnia 1969 r. nr [...], zakończonego decyzją tego organu z [...] września 1970 r. nr [...] (której prawidłowości skarżący nota bene kwestionuje). Próbę tę należy uznać za w oczywisty sposób nieskuteczną, bowiem co do zasady dokumentacja archiwalna nie daje podstaw do formułowania miarodajnych wniosków na temat aktualnego stanu prawnego nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, w której stan ten jest uregulowany w księgach wieczystych i w rejestrze gruntów. Z tej racji Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego, zgłoszonych w skardze, bowiem miały one na celu spowodowanie przeprowadzenia przez Sąd, niecelowego z przyczyn wskazanych powyżej, rozpatrzenia archiwalnej dokumentacji, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji uznać należy, że żądanie skarżącego wiąże się ze sporem o prawo własności nieruchomości (ewentualnie ze sporem granicznym), który winien być rozstrzygnięty w innych, właściwych po temu trybach prawnych, nie może być źródłem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Podobnie źródłem takiego interesu nie może być równolegle podnoszony przez skarżącego fakt sąsiadowania przez jego nieruchomość z działkami objętymi kwestionowaną decyzją aktualizacyjną Starosty. Sąd w całości podzielił w tym zakresie stanowisko uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GGK i powołanego tam orzecznictwa sądowego.

Skargę kasacyjną wywiódł J. J., reprezentowany przez adw. E. F., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2526/16 w całości, zarzucając wyrokowi:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 kpa w zw. z art. 140, 144 i 222 kc – przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej błędnie uznał, że kwestionowane postanowienie z [...] czerwca 2015 r., a wcześniej postanowienie z [...] lutego 2015 r., nie narusza prawa, w szczególności przez nie uznanie skarżącego za posiadającego legitymację procesową do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych operatu obr. [...] przez zastąpienie działki [...] o pow. 1.28 ha działkami nr [...] i [...]– mimo wykazania przez skarżącego, że nie brał on udziału w przedmiotowym postępowaniu bez swojej winy, a także, że bez wątpienia posiada on oczywisty interes prawny, a tym samym legitymację procesową w sprawie domagania się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w stosunku do której zaistniała wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka będąca podstawą stwierdzenia nieważności postępowania aktualizacyjnego, bowiem owa decyzja Starosty w sprawie wyodrębnienia z działki nr [...] działek nr [...] i [...] została wydana z rażącym naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak i jego prawa własności do działki [...], stanowiącej jego własność, jako następcy prawnego poprzedniego właściciela S. J. – stosownie do ustalonego stanu prawnego działki [...] i [...] decyzją PPRN w [...] z [...]. 9.1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w którym brak jest wykazania na szkicu wyniesienia projektu (mapa nr [...]) gruntu ustalonego obecną granicą ewidencyjną działki [...] jako własność Skarbu Państwa, a także przedstawionymi dalszymi dowodami z dokumentów, z których bezspornie wynika tytuł prawny skarżącego do gruntu działki nr [...], a tym samym interes prawny do żądania objętego skargą;
3. b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa w zw. z art. 61, 61a § 1 i art. 28 kpa - przez błędne i niewłaściwe ustalenie, że w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych operatu obr. [...] przez wyodrębnienie z działki [...] m. in. działki nr [...] wystąpił po stronie skarżącego oczywisty brak legitymacji, bowiem nie przedłożył on w toku postępowania administracyjnego i sądowego dokumentacji wskazującej w sposób bezsporny, że wbrew treści ksiąg wieczystych i rejestru gruntów, w rzeczywistości prawa właścicielskie do działki [...] przysługują jemu - mimo, że udowodnił on na podstawie istniejących i przedłożonych dokumentów, że grunt oznaczony obecnie jako dz. [...] a będący częścią dawnej parceli nr [...], został bezprawnie wyodrębniony w wyniku wadliwego, niezgodnego z prawem postępowania Starosty w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów z działki "poscaleniowej" nr [...] - stanowiącej własność skarżącego jako następcy prawnego poprzednika J. J., któremu PUR przydzielił gospodarstwo rolne obejmujące początkowo parcele budowlane i rolne, i drogę wewnętrzną stanowiącą grunt rolny, usytuowaną między tymi parcelami oznacz[on]ą nr [...] wg katastru i arkusza posiadłości nr [...], zniesione w maju 1958 r. przez władzę mierniczą do jednej działki siedliskowej oznaczonej nr [...], obecnie [...], w tym kształcie użytkowanej bez przeszkód i nieprzerwanie przez skarżącego. Przedłożone dokumenty, wbrew odmiennemu twierdzeniu Sądu, wykazują, że działania Organu są bezprawne, a w szczególności dowodzi tego mapa wyniesienia projektu nr [...] postępowania scaleniowego w obrębie działki nr [...], obecnie [...], która nie wykazuje pomiędzy działkami [...] i [...] żadnego gruntu, który stanowiłby własność Skarbu Państwa i będący drogą publiczną - a wyodrębniony w decyzji aktualizacyjnej jako dz. [...]. W związku z brakiem projektu scalenia wykazanego na planie przy decyzji scaleniowej wsi [...], i wskazanego w petitum decyzji, dokumenty w postaci ksiąg dawnych, archiwalnych, jako źródłowe, nadal mają znaczenie dokumentów urzędowych i winny być uwzględniane przy podejmowaniu decyzji, tym bardziej mających wpływ na prawa własności. Tymczasem Starosta, wprowadzając okrężną drogą zmiany w ewidencji na podstawie "nierzetelnych" dokumentów gdyż wbrew dokumentom źródłowym, naruszył prawa skarżącego w zakresie jego własności do gruntu działki [...], stwarzając tym samym uprawnienia innemu podmiotowi, co jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego;
4. c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 i 80 w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, rozpatrzył sprawę wyłącznie pod jednym kątem i to Organu, bez wyjaśnienia i oceny całego materiału dowodowego w sprawie, nadto nie dopuszczając przedłożonych przez skarżącego dowodów, uznając bezzasadnie, że z dokumentów tych nie wynika, by skarżący przedstawił dowody na fakt posiadania tytułu do gruntu dz. [...] bezprawnie wyodrębnionej z jego własności, tj. nieruchomości oznaczonej nr [...], twierdzą, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji aktualizacyjnej danych ewidencji wiąże się ze sporem o prawo własności, ewentualnie ze sporem granicznym, który winien być rozstrzygnięty w innych, właściwych trybach prawnych i nie może być źródłem interesu prawnego w tej sprawie tak samo jak sąsiadowanie jego nieruchomości z działkami objętymi decyzją aktualizacyjną - mimo, że źródłem interesu prawnego strony domagającej się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 kpa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 28 kpa jest norma prawna szeroko rozumiana, a więc nie tylko w zakresie prawa administracyjnego ale i właśnie cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. W tym znaczeniu nieuwzględnienie przez Sąd, przedstawionych przez skarżącego wniosków dowodowych w postaci dokumentów wykazujących jego prawa właścicielskie, użytkownika, do gruntu działki [...] objętego decyzją aktualizacyjną Starosty działki nr [...] narusza obowiązek Sądu do wnikliwego i rzetelnego rozpoznania sprawy właśnie pod kątem złamania formalnej zasady prawdy obiektywnej przestrzegania przez wszystkie organa obowiązujących norm prawnych nakazujących zwłaszcza przy braku legalnej definicji interesu prawnego wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu, by zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na "swój" interes prawny w tym postępowaniu, a co wbrew tym zasadom stało się w niniejszej sprawie, przez wydanie zamiast prawidłowego i zgodnie z prawem postanowienia o wszczęciu postępowania, postanowienia odmownego, tym samym zamykając skarżącemu drogę do wyeliminowania z obrotu prawnego sprzecznej z prawem decyzji, naruszającej jego indywidualny i konkretny interes prawny;
5. 2. naruszenie prawa materialnego:
6. a. § 9 ust. 1 i 2 pkt 3, § 10 ust. 1 pkt 2, § 45 ust. 2 pkt 1, § 47 ust. 1 i 3, § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, dalej rozporządzenie) - polegające na błędnym ich zastosowaniu przez niewłaściwe uznanie, że dokonana zmiana danych aktualizacyjnych w postaci zastąpienia działki [...] przez działki [...] i [...] nastąpiła stosownie do kryteriów wykazywania działek oraz zasad i hierarchii wyróżnienia odrębnych działek w ewidencji gruntów ww. rozporządzenia – mimo, że wyodrębnienia tych działek dokonano z obejściem prawa, na podstawie niezgodnych, błędnych a nawet nieprawdziwych dokument[ów] bez należytego ich udokumentowania, z naruszeniem dokumentacji źródłowej w postaci odpowiedniej decyzji scaleniowej, bez przeprowadzenia formalnego postępowania w sprawie podziału działki [...] z udziałem skarżącego jako władającego gruntem [...] oraz jako właściciela działki sąsiadującej, a poza tym na podstawie wyłącznie "mapy uzupełniającej" nieznanej w przepisach obowiązującego prawa, a nie na podstawie mapy prawnej, nadto w sytuacji, gdy zewnętrzne granice działki [...] nie są ustalone na gruncie, co zabraniało ich przyjęcia, a co w rezultacie i w konsekwencji rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa spowodowało, że Gmina [...] nabyła z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatne prawo do gruntu, którego właścicielem jest skarżący wg dokumentów źródłowych;
7. b. art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pgk (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) - przez jego niezastosowanie - przez to nieuznanie skarżącego za podmiot, któremu przysługuje prawo strony i który ma interes prawny w zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie aktualizacji ewidencji obrębu [...], bowiem nie tylko przysługują mu uprawnienia do wyodrębnionego kwestionowaną decyzją gruntu oznaczonego jako dz. [...] z tytułu własności lecz także jako władającemu samoistnie tym gruntem i nieprzerwanie a oznaczonym przed scaleniem jako parcela gruntowa [...], co powoduje, że jest podmiotem uprawnionym do zgłaszania zmian a tym samym posiadania legitymacji procesowej w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi [kasacyjnej].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy jest określenie, czy Sąd I instancji słusznie uznał, że organy zgodnie z prawem odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego.

Stosownie do art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy skarżący był stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 kpa, tzn. czy żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny.

Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do posiadania przez nią interesu prawnego. W razie wątpliwości organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ może odmówić wszczęcia postępowania - nawet bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - jeśli występuje oczywisty brak legitymacji po stronie żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Może mieć to miejsce na przykład w sytuacji, w której ustawa określa zamknięty krąg podmiotów mogących wystąpić z określonym żądaniem albo w której żądający formułuje gołosłowne twierdzenia o swoim interesie prawnym, a ich weryfikacja nie wymaga postępowania wyjaśniającego i badania akt sprawy (wyrok NSA 8.4.2016 r. I OSK 1687/14, cbosa).

Jak podnosi się w doktrynie: "organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn (...). (...) konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z: 17.6.2005 r. OSK 1534/04; 5.4.2006 r. I OSK 725/05; 2.10.2009 r. II OSK 1501/08; 10.3.2010 r. II GSK 433/09; 28.3.2013 r. II GSK 321/11), także w kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony (zob. komentarz do art. 28)" (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 395-396, uw. 3). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Innymi słowy, organ może odmówić wszczęcia postępowania, jeśli zachodzi oczywisty brak legitymacji procesowej zwracającego się do niego podmiotu.

W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. II SA/Rz 1008/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. J. na czynność materialnotechniczną Starosty [...] polegającą na dokonaniu z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie podziału działki nr [...], położonej w [...] gmina [...] o pow. 1,18 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...] na dz. [...], o pow. 0,01 ha na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. I OSK 1137/15 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku II SA/Rz 1008/14.

Jak podniósł NSA w uzasadnieniu wyroku I OSK 1137/15: "W przedmiotowej sprawie jest rzeczą bezsporną, że w ewidencji gruntów i budynków obręb: Nr [...], [...] jako właściciel działki nr [...] wpisany był Skarb Państwa, Zarząd Dróg Powiatowych w [...], powierzchnia przedmiotowej działki wynosiła 1,28 ha, a użytek gruntowy oznaczony jest jako droga – dr. Na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta [...] dokonał podziału działki nr [...], na działkę nr [...] o pow. 1,27 ha i działkę nr [...] o pow. 0,01 ha., który następnie został uwidoczniony w ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej. Podział ewidencyjny działki jest czynnością, która dokonywana jest w ramach wewnętrznych granic dzielonej działki. Dlatego też stroną postępowania o podział nieruchomości (stanowiącej określoną działkę ewidencyjną) jest właściciel (właściciele) nieruchomości dzielonej.

Podział ewidencyjny ma bowiem miejsce po wewnętrznych granicach dzielonej nieruchomości i sam jako taki nie narusza granic zewnętrznych, tj nieruchomości z nimi sąsiadujących. Jeżeli zaś istnieje spór co do przebiegu granicy, zasięgu prawa własności pomiędzy nieruchomością, co do której dokonany został podział a nieruchomością sąsiednią stanowiącą przedmiot własności innego podmiotu, to spór ten powinien być rozstrzygany za pomocą stosownych środków prawnych takich jak np. postępowanie rozgraniczeniowe. Dlatego też nie ma racji skarżący kasacyjnie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny w sprawie podziału ewidencyjnego nieruchomości, która jest przedmiotem prawa własności innych podmiotów. Podkreślić jeszcze należy, że działka ewidencyjna nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa, która została podzielona na dwie działki ewidencyjnie [...] i [...] nie była obciążona prawami rzeczowymi ograniczonymi (...).

Tym samym prawidłowo ustalił Sąd I instancji, że brak jest podstawy prawnej w przepisach regulujących ewidencję gruntów i budynków z których wynikałby interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości do udziału w postępowaniu w sprawie ewidencyjnego podziału nieruchomości, która jest przedmiotem własności innych podmiotów. Takiej podstawy prawnej do wywiedzenia interesu prawnego nie ma również w przepisach kodeksu cywilnego... skoro właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma statusu strony w postępowaniu o podział ewidencyjny nieruchomości stanowiącej własność innego podmiotu, czyli nie ma legitymacji strony w postępowaniu jurysdykcyjnym, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, której przedmiotem jest stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków treści decyzji dotyczącej podziału nieruchomości będącej własnością innego podmiotu. ".

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa).

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie.

Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 727, nb 3).

Prawidłowo Sąd I instancji aprobował pogląd organów administracji obu instancji, które prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 kpa odmawiając wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że:

1. 1. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 kpa w zw. z art. 140, 144 i 222 kc okazał się niezasadny. Skarżący nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie interes prawny może wynikać z regulacji Kodeksu cywilnego, to jednak każdy taki przypadek należy badać indywidualnie. W niniejszej sprawie przypadek taki nie zachodzi. Skarżący nie jest właścicielem gruntów (ani nie są one obciążone na rzecz skarżącego żadnym prawem rzeczowym), które zostały objęte decyzją z [...] listopada 2013 r. W związku z tym nie mógł być stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych, a w konsekwencji nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji;
2. 2. zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa w zw. z art. 61, 61a § 1 i art. 28 kpa oraz 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 i 80 w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 kpa okazały się nieusprawiedliwione. Sąd I instancji prawidłowo ocenił rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Te ostatnie mogły stwierdzić oczywisty brak legitymacji skarżącego do żądania wszczęcia postępowania i wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Skarżący nie wykazał się bowiem żadnym tytułem prawnym do przedmiotowych gruntów, a podnoszone przez niego roszczenia w żadnym wypadku (nawet gdyby w swej istocie były zasadne) nie mogły zostać uwzględnione przez organy administracji, ponieważ wymagają weryfikacji mogącej się odbyć jedynie w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym.

Zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) oraz § 9 ust. 1 i 2 pkt 3, § 10 ust. 1 pkt 2, § 45 ust. 2 pkt 1, § 47 ust. 1 i 3, § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542) nie zasługiwały na uwzględnienie. Żaden z tych przepisów nie mógł być podstawą ochrony interesu prawnego skarżącego w kontrolowanym postępowaniu (A. Wróbel – op. cit., s. 238, uw. 8). Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie prowadził do odmiennych wniosków, niż przyjęte w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 zd. 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.