Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II SA/GI 194/12 oddalił skargę Gminy Knurów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 października 2011 r. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Rada Miasta Knurów podjęła w dniu 21 września 2011 r. uchwałę nr Xl/176/11 w przedmiocie ustalenia zasad najmu garaży murowanych stanowiących własność gminy oraz miesięcznej stawki opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie gruntów gminnych, na których zlokalizowane są garaże murowane i przenośne. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), zw. dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.).
Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 30 września 2011 r., który pismem z dnia 26 października 2011 r. zawiadomił Radę Miasta Knurów o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 21 września 2011 r. jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 37 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm.). Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 października 2011 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miasta Knurów z dnia 21 września 2011 r., nr Xl/176/11, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 37 ust. 1,2,4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda stwierdził, że postanowienia § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 uchwały są niedopuszczalnym powtarzaniem zasad wynikających z przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda uznał także, że regulacja zawarta w § 3 ust. 3 i 5 oraz § 4 uchwały, normująca w sposób zbiorczy i generalny przypadki odstąpienia od przetargu jest niezgodna z prawem. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawarcia wskazanych w tym przepisie umów przez organ wykonawczy, jednak uchwała organu stanowiącego może dotyczyć jedynie konkretnych przypadków, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość.
Następnie organ nadzoru uznał za niezgodnie z prawem postanowienia § 2 ust. 1-4 i 6-7 uchwały, dotyczące stawek czynszu za najem garaży murowanych oraz opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie dzierżawionych gruntów gminnych, na których zlokalizowane są garaże wraz z zasadami ich stosowania. W ocenie Wojewody powyższa regulacja narusza w istotny sposób art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wskazane postanowienia kolidują z ustawowym podziałem kompetencji, na mocy którego gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego. Rada gminy może jedynie podejmować uchwały zawierające wytyczne w zakresie gospodarowania majątkiem gminy dla organów wykonawczych oraz gminnych jednostek organizacyjnych, natomiast ustalanie konkretnych stawek czynszu czy opłat eksploatacyjnych w uchwale rady gminy wkracza w kompetencje organu wykonawczego. Za niezgodne z prawem organ nadzoru uznał również regulacje § 3 ust. 3 i 4 oraz § 5 uchwały zawierające postanowienia umowne dotyczące zasad podnajmu, następstwa prawnego oraz ponoszenia kosztów związanych z powyższym stosunkiem obligacyjnym.
Wojewoda podkreślał, że to Prezydent Miasta Knurowa jest organem właściwym do kreowania sytuacji prawnej gminy i stosunków cywilnoprawnych pomiędzy gminą, a zainteresowanymi podmiotami w drodze umów cywilnoprawnych. Z uwagi na powyższe uregulowania rada gminy nie powinna rozstrzygać o zasadach podnajmu, wstępowania w stosunek obligacyjny oraz ponoszenia jego kosztów.
Gmina Knurów złożyła skargę na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób rażący narusza prawo materialne, w tym art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1, art. 37 ust. 1,2,4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 46 ust. 1 i art. 48 Kodeksu cywilnego.
Strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wywodzi się błędnie, że gospodarka lokalami użytkowymi w gminie powinna opierać się także na ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przez pojęcie nieruchomości, zarówno w ujęciu kodeksowym,jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć grunt będący częścią powierzchni ziemskiej wraz z jego częściami składowymi. Natomiast budynki i lokale tylko wtedy mogą być nieruchomościami, gdy stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Lokal użytkowy, jakim jest garaż murowany nie jest nieruchomością, a w konsekwencji nie podlega regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też powodu przepisy powyższej ustawy nie zostały wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.
Następnie skarżący podkreślał, że przy założeniu, że budynek jest częścią składową nieruchomości gruntowej, argumenty Wojewody byłyby uzasadnione tylko wówczas, gdyby przedmiotem regulacji Rady Miasta był grunt wraz z całym kompleksem garaży. W ocenie skarżącego nie ma przepisu, który nakazywałby stosować ustawę o gospodarce nieruchomościami również do lokali użytkowych, w tym wypadku murowanych boksów garażowych, które są przedmiotem najmu. Oddawanie przez Gminę w najem lokali użytkowych jest korzystaniem przez Gminę z prawa własności na ogólnych zasadach wynikających z przepisów prawa cywilnego. W przeciwnym bowiem razie podobne zasady powinny obowiązywać przy lokalach mieszkalnych. Bezpodstawne też są zarzuty dotyczące ustalenia stawek czynszu za najem garaży murowanych i opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie dzierżawionych gruntów. W kwestionowanych postanowieniach uchwały Rada nie ustaliła stawek czynszu za wydzierżawienie i wynajmowanie mienia komunalnego, gdyż w § 2 ustalono jedynie miesięczną minimalną stawkę czynszu za najem garażu, a następnie wskazano, że stanowi ona podstawę do ustalenia warunków przeprowadzenia przetargu za najem garażu.
Tego typu ustalenia są właśnie zasadami gospodarowania majątkiem gminy, gdyż stanowią wytyczne dla gminnych organów wykonawczych. W konsekwencji również kolejny zarzut Wojewody dotyczący przekroczenia, w tym zakresie, przez Radę własnych kompetencji, jest niezasadny. Nawet przy przyjęciu, że sformułowanie zawarte w § 2 ust. 2 uchwały jest wadliwe, gdyż zabrakło w nim słowa potwierdzającego, że chodzi o stawkę minimalną opłaty eksploatacyjnej - jest to opłata zawarta w tym samym przepisie, co minimalna stawka czynszu za najem garażu murowanego.
Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że tytuł uchwały wskazuje, że dotyczy ona najmu garaży murowanych stanowiących własność Gminy Knurów. W ocenie Wojewody Gmina uznała, że garaże są częścią składową nieruchomości – gruntu, na którym są posadowione, jednak w takim przypadku miałoby miejsce oddanie w najem nieruchomości zabudowanej budynkiem - garażem murowanym, a nie samego garażu stanowiącego własność gminy, co z kolei rodziłoby mylne przypuszczenie, że garaże te stanowią własność odrębną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie jest uzasadniona. Trafnie wskazał bowiem Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 października 2011 roku, że uchwała Rady Miasta Knurów nr Xl/176/11 z dnia 21 września 2011 roku w sprawie ustalenia zasad najmu garaży murowanych stanowiących własność gminy oraz miesięcznej stawki opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie gruntów gminnych, na których zlokalizowane są garaże, jest niezgodna z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i 37 ust. 1,2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała określa zasady najmu "garaży murowanych stanowiących własność Gminy", a jak stwierdziła skarżąca garaże te są częścią składową nieruchomości - gruntu, na którym są posadowione. Bezsporne jest, że garaże te nie stanowią własności odrębnej. W związku z tym, zdaniem Sądu, do powyższej uchwały znajdują zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (w zw. z art. 4 ust. 1 tej ustawy).
Zgodnie z art. 37 ust. 4 zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony następują w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
Rada Gminy Knurów podjęła w dniu 17 grudnia 2008 r. uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy Knurów oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy samorządowej. Z § 1 tej uchwały wynika, że ustala ona zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Artykuł 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej stanowi podstawę do podejmowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego w zakresie zarządu mieniem gminy (tu mieści się między innymi uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy samorządowej). Przepis ten nie obejmuje problematyki gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.
Ustalenia zaskarżonej uchwały stanowią zatem naruszenie kompetencji organu wykonawczego jako powołanego do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Ustalanie konkretnych stawek czynszu czy opłat eksploatacyjnych w uchwale rady gminy wkracza w kompetencję organu wykonawczego. Zasadnie też Wojewoda stwierdził, że z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ust. 1 tej ustawy wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodarują wójt, burmistrz, prezydent miasta. To do zadań wójta zalicza się wykonywanie czynności związanych z naliczeniem należności za udostępnienie nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości oraz windykację tych należności. Zdaniem Sądu, uprawnienie wójta do dokonywania tych czynności nie polega na matematycznym wyliczeniu takich należności.
Nadto, gdy podzielić stanowisko Gminy, iż określenie minimalnych stawek czynszu należy do zasad zarządu mieniem gminnym, należałoby dojść do wniosku, iż organ stanowiący w formie aktu prawa miejscowego władny byłby do regulacji np. minimalnej ceny zbycia nieruchomości bądź maksymalnych stawek czynszu.
Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zasady gospodarowania mieniem". Zdaniem Sądu, zasady należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje.
Stąd też określenie minimalnych stawek czynszu za najem garaży murowanych oraz opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie dzierżawionych gruntów gminnych, na których zlokalizowane są te garaże, a również regulację § 3 ust. 3 i 4 oraz § 5 w drodze aktu prawa miejscowego należy uznać za niedopuszczalne, jako że nie mieszczą się w pojęciu zasad wynajmowania i dzierżawy, do stanowienia których rada gminy jest władna. Regulacje uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym wkraczają w kompetencję organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminy.
Ponadto postanowienia § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 uchwały stanowią niedopuszczalne w akcie wykonawczym powtórnie zasady wynikającej z przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2012 r. złożyła Gmina Knurów, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r..poz. 270, t.j.), zw. dalej p.p.s.a naruszenie:
- - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie tj.: art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, ust. 2, art. 37 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ustawy z o gospodarce nieruchomościami, art. 46 ust. 1, art. 48 k.c, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269, ze zm.).
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na przebieg sprawy tj. art. 1, art. 3 § 1, § 2 pkt 7, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych, który legł u podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia.
Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi właściwemu, zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za obie instancje.
Zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko Wojewody Śląskiego, bezkrytycznie przyjął, że skarżąca gmina w uzasadnieniu swojej skargi potwierdziła, iż garaże będące przedmiotem spornej uchwały są częścią składową nieruchomości, w tym wypadku gruntu, na którym są posadowione. Wychodząc z takiego założenia Sąd Administracyjny ustalił, że uchwała Rady Miasta narusza w sposób oczywisty przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności o przetargowym trybie najmu. Ustalenie przyjęte przez Sąd jest błędne. Skarżąca nigdy nie twierdziła ani nie napisała w swojej skardze, że garaże murowane będące przedmiotem regulacji w formie uchwały Rady Miasta stanowią część składową nieruchomości. Skarżąca gmina odpowiadając jedynie na zarzuty organu nadzoru przyznała, że budynek - w przypadku gdy nie stanowi odrębnego przedmiotu własności - jest częścią składową nieruchomości gruntowej.
Zdanie, którego użyła skarżąca brzmi dokładnie tak: "zakładając, że budynek jest częścią składową nieruchomości gruntowej, co w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, racje miałby Wojewoda Śląski gdyby przedmiotem regulacji Rady Miasta był grunt wraz z całym kompleksem garaży lub np. budynkiem wielolokalowym. Budynek dzieli bowiem los prawny gruntu." W dalszych wywodach skarżąca wykazuje, że przedmiotem regulacji dokonanej przez Radę Gminy nie jest budynek, ani budynki, tylko lokale użytkowe, a więc części składowe budynku. Skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta swoją uchwałą nie obejmowała samodzielnych, wolnostojących budynków, w których znajduje się garaż (garaże), lecz jedynie pomieszczenia przeznaczone na przechowywanie samochodów lub motocykli.
Uchwała Rady Miasta z dnia 21 września 2011 r., dotyczy nie tylko garaży murowanych (boksów, pomieszczeń garażowych), ale również garaży przenośnych, co wynika wprost z tytułu uchwały. Sąd również nie wyjaśnił w zaskarżonym wyroku, dlaczego w jego ocenie do garaży przenośnych (np. blaszanych) należy stosować ustawę o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, że garaże przenośne (blaszane) nie są ani nieruchomościami, ani częścią składową nieruchomości, albowiem częścią składową nieruchomości może być tylko to, co jest z nią trwale związane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny najwyraźniej nie dostrzegł różnicy pomiędzy treścią podjętej uchwały, a sposobem jej wykonania. Innymi słowy, gdyby na podstawie spornej uchwały Rady Miasta oddawano w najem garaż murowany wolnostojący, a więc cały budynek, to niewątpliwie stanowiłoby naruszenie przepisu o gospodarce nieruchomościami, jako że uchwała Rady Miasta w takiej treści, w jakiej została podjęta, nie może dotyczyć garaży murowanych wolnostojących. Uchwała swoim zakresem dotyczy jedynie pomieszczeń w budynkach.
Stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do wyłącznych zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zdaniem WSA w Gliwicach ustalenie stawek minimalnych za najem lokali gminnych stanowi uprawnienie Prezydenta Miasta w ramach gospodarowania mieniem komunalnym. Idąc zatem za takim rozumieniem tego przepisu, Prezydent Miasta powinien wydać zarządzenie w ramach, którego ustali minimalne lub maksymalne stawki za najem lokali komunalnych. Jednocześnie zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U nr 71, poz. 733, ze zm.) stawki czynszu za komunalne lokale mieszkalne ustala organ wykonawczy gminy, w tym wypadku Prezydent Miasta. Prezydent Miasta jako organ wykonawczy gminy, działając w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., powinien zatem ustalić stawki minimalne lub maksymalne najmu komunalnych lokali mieszkalnych, a następnie w oparciu o art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów na podstawie własnego zarządzenia ustalić konkretne stawki czynszu.
Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, trudno dopatrzeć się w takiej konstrukcji zasadności, tym bardziej, że stosownie do art. 21 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, to Rada Gminy ustala zasady polityki czynszowej. Przepis art. 21 ust. 2, pkt. 4 powołanej ustawy wydaje się być spójny z art. 40 ust. 2, pkt 3 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonując oceny materiału dowodowego w sprawie, dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych. Wychodząc z błędnego założenia, iż sporna uchwała Rady Miasta Knurowa dotyczy wolnostojących budynków jako garaży murowanych, uznał za organem nadzoru, że uchwała ta narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych postawiony jest bezpodstawnie, gdyż Sąd takich ustaleń nie czynił, ani też ze względu na charakter aktu poddanego rozstrzygnięciu nadzorczemu, czynić nie musiał.
"Uzasadnienie faktyczne aktu nadzoru obejmuje powołanie stwierdzonych faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny prawnej, w tym wskazanie postanowień uchwały organu samorządowego uznanych za niezgodne z prawem. Uzasadnienie prawne takiego aktu zawiera wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) popełnionego naruszenia, uzupełnione - w miarę możliwości - określeniem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej (..)" Z. Kmieciak Uzasadnienie aktu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny, 1996 Nr 3, poz. 29.
Ponieważ kryterium kontroli aktu jest jedynie ocena legalności podjętego aktu to sfera faktów, podlegająca badaniu w postępowaniu wyjaśniającym wojewody ogranicza się do wyjaśnienia okoliczności związanych z podjęciem aktu takich jak czas, miejsce czy sposób podjęcia kwestionowanej uchwały, natomiast treść uchwały w znaczeniu ustaleń faktycznych czynionych w ramach postępowania wyjaśniającego ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Por. J.Zimmerman Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym. Państwo i Prawo 1991, Nr 10,poz. 43.
Twierdzenia Gminy, że uchwała obejmuje jedynie pomieszczenia w budynkach nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w jej treści, bowiem zarówno z jej tytułu jak i § 1 uchwały wynika tylko tyle, że przedmiot najmu mają stanowić garaże murowane, a nie pomieszczenia w budynkach. Niewykazano zatem dlaczego uchwała nie może dotyczyć garaży murowanych wolnostojących. Zauważyć trzeba, że twierdzenia skarżącej Gminy, czego w istocie dotyczy przedmiot uchwały, nie wynikają wcale z jej treści, lecz z twierdzeń będących reakcją na uzasadnienie aktu nadzoru, skargi sądowej i pism procesowych, na które odpowiadał organ nadzoru podtrzymując swoje rozstrzygnięcie. Z tego też powodu spór między stronami dotyczący tego, co oświadczyła Gmina w odpowiedzi na zarzuty Wojewody, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż pozostaje tylko w sferze polemiki procesowej pomiędzy stronami, nie dotycząc istoty sprawy.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej również okoliczność, że uchwała dotyczy najmu garaży przenośnych nie daje podstaw do kwestionowania orzeczenia Sądu Wojewódzkiego. Brak wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie może zostać uznane za wadę mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, skoro w skardze kasacyjnej zabrakło uzasadnienia w tym względzie. Na marginesie tylko można dodać, że uchwała dotyczyła tylko stawki opłaty za wynajem garaży przenośnych (§ 2 pkt 2 uchwały), a nie ich wynajmu, czyni ten argument, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpodstawnym. Nieporozumieniem jest też doszukiwanie się przez stronę skarżącą analogi w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż dotyczy ona lokali mieszkalnych, a nie garaży czy lokali użytkowych.
Bezpodstawny jest też zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł różnicy pomiędzy treścią podjętej uchwały, a sposobem jej wykonania. Nie wskazano bowiem, w oparciu o który przepis prawa, ocena sądowa rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego aktu prawa miejscowego ma rozciągać się nie tylko na legalność aktu ale i na hipotetyczny sposób wykonania tego aktu.
Wobec braku uzasadnienia tej uchwały wszelkie rozważania zawarte zarówno w skardze i pismach procesowych stron na temat tego o jakie to garaże, czy też pomieszczenia w garażach mogło chodzić pozbawione są jakichkolwiek podstaw. Podstaw takich nie dają również twierdzenia jakimi garażami chce – na podstawie tej uchwały – dysponować gmina, gdyż oceniany akt ma działanie nieograniczone w czasie.
Ocena legalności uchwały nie opiera się na tym jakie znaczenie rada gminy zamierza przypisać jednostkom normatywnym kontrolowanego aktu i jak go stosować w praktyce, lecz na tym w jakiej relacji do przepisów prawa powszechnie obowiązującego pozostaje akt prawa miejscowego.
Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia. Organ nadzoru powinien wskazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w akcie organu gminy. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 191/07, LEX nr 327815. Sąd Wojewódzki prawidłowo, według powyższego wzorca, ocenił zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu wyroku, dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 1, art. 3 § 1, § 2 pkt 7 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że może on być uznany za skuteczną podstawę skargi kasacyjnej jedynie przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Inaczej mówiąc, zarzut naruszenia prawa materialnego, skutecznie można postawić jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, na podstawie którego wyprowadzono subsumpcję prawną, nie budzi wątpliwości. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zatem odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie, tj.: art. 30 ust. 2 pkt, art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.s.g. w zw. z art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, ust. 2, art. 37 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ustawy z o gospodarce nieruchomościami, art. 46 ust. 1, art. 48 k.c., postawiony przez skarżącego, w świetle jego twierdzeń co do zakresu działania ocenianej przez organ nadzorczy uchwały, już ze względów wymienionych wyżej nie może zostać uznany za trafny.
Przedmiotem badania organu nadzoru, następnie ocen Sądu Wojewódzkiego, był akt prawa miejscowego, tj. akt administracyjny generalny zawierający abstrakcyjne normy prawne o powszechnej mocy obowiązującej ograniczonej w zakresie terytorium do obszaru kompetencji organu ten akt ustanawiającego, na podstawie i w granicach tej kompetencji, a nadto ogłoszonego w sposób podany w ustawie.
Z powołanej w uchwale podstawy prawnej (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), w zestawieniu z wymienionym wyżej pojęciem aktu prawa miejscowego wynika, że normy w nim ustanowione winny mieć charakter abstrakcyjny. Ustalenie więc zasad najmu garaży murowanych stanowiących własność gminy oraz miesięcznej stawki opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie gruntów gminnych, na których zlokalizowane są garaże murowane i przenośne odnosi się do nieskonkretyzowanych garaży (murowanych i przenośnych) oraz do gruntów, na których są położone.
Jak już powiedziano wyżej, z treści uchwały, a w szczególności określenia jej przedmiotu oraz wobec braku uzasadnienia wyjaśniającego zakres jej działania, organ nadzorczy miał podstawy do tego, aby przyjąć, że uchwała obejmuje wszelkie garaże, w tym stanowiące nieruchomości. Miał zatem rację Sąd Wojewódzki przyjmując, że zarówno tytuł, jak i treść § 1 uchwały upoważniają do twierdzenia, że do tej uchwały mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją tego stanowiska było stwierdzenie dalszych uchybień i niezgodności z prawem, w tym dotyczących naruszenia kompetencji organu wykonawczego jako powołanego do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Trafnie też przyjęto, że rada gminy może jedynie podejmować uchwały zawierające wytyczne w zakresie gospodarowania majątkiem gminy dla organów wykonawczych oraz gminnych jednostek organizacyjnych, natomiast ustalanie konkretnych stawek czynszu, czy opłat eksploatacyjnych w uchwale rady gminy wkracza w kompetencje organu wykonawczego. Tymczasem ustalenia § 2 pkt 2 wprost dotyczą ustalenia miesięcznej stawki opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie gruntów. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie okazały się zatem usprawiedliwione
Z względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.