Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
K. M. na mocy aktu własności ziemi był właścicielem działki nr [...] o pow. 0,2533 ha. Na jego wniosek oraz właścicieli sąsiednich działek nr [...] dokonano podziału tych nieruchomości, w wyniku którego powstały mi.in. działki o nr: [...]. Zgodnie z decyzją podziałową Burmistrza Miasta M. z dnia [...] stycznia 2007 r. nowopowstałe działki przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz drogi dojazdowe do tych działek. Z decyzji tej i mapy podziałowej wynika również, że wydzielone działki nr [...] przeznaczone zostały do połączenia w jedną działkę budowlaną o pow. 610 m2, podobnie jak działki nr [...] w jedną działkę o pow. 611 m2, zaś działki nr [...] w działkę o pow. 610 m2. Zgodnie z tą decyzją gmina M. stała się właścicielem m.in. działki nr [...] pochodzącej z nieruchomości wnioskodawcy. Częścią sporządzonej w toku postępowania podziałowego dokumentacji był wykaz zmian gruntowych uwzględniający zmiany wynikające z nowego przeznaczenia i charakteru wymienionych działek.
Następnie aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] marca 2007 r. dokonano wymiany gruntów, w wyniku której K. M. przeniósł na rzecz innych osób własność działek nr [...] w zamian czego stał się właścicielem działek nr [...]. Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2007 r. zbył działki nr [...] oraz działkę nr [...].
Zakwestionowane przez skarżącego w niniejszej sprawie zmiany w ewidencji gruntów organ wprowadził z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, zaś zawiadomienia o zmianach przesłał właściwym stronom. Zawiadomienia te zawierały w szczególności informację o wykazanych w ewidencji gruntów użytkach i zmianie dotychczasowych wpisów "R-grunty orne" na odpowiednio "Bp-tereny zurbanizowane niezabudowane" i "dr-drogi". Strony nie kwestionowały tych wpisów. W księdze wieczystej założonej dla przedmiotowych działek teren ten również zapisano jako "zurbanizowane tereny niezabudowane". Analogicznie określono działki sprzedane w dniu [...] kwietnia 2007 r., dla których założono księgę wieczystą.
Powyższe zmiany w ewidencji gruntów zakwestionował skarżący pismami z dnia [...] czerwca 2010 r. i [...] lipca 2010 r. podnosząc, iż nastąpiły one bez jego wiedzy i woli, a o zmianach tych dowiedział się dopiero w czerwcu 2010 r. Zwrócił się w związku z tym do Starosty Powiatu W. z wnioskiem o przywrócenie działkom oznaczonym nr: [...] "kwalifikacji działek rolnych". Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskodawca wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie w ewidencji gruntów dla jego działek zapisu oznaczającego te grunty jako użytek rolny.
Rozpoznający odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego w treści swojej decyzji wskazał, iż w sprawie niniejszej należało zbadać, czy wnioskowana przez skarżącego zmiana w ewidencji gruntów jest zgodna ze stanem prawnym i faktycznym przedmiotowych działek.
W ocenie organu II instancji, sporne działki jako leżące w granicach miasta M. są wyłączone z produkcji rolnej i leśnej, gdyż w myśl art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237 poz. 1657 ze zm.) nieruchomości leżące w granicach miast zostały wyłączone spod działania tej ustawy. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. III przedmiotowe grunty położone są na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową na działkach o minimalnej powierzchni 500 m2 z zachowaniem 40% powierzchni biologicznie czynnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że również położenie przedmiotowych działek (wśród działek budowlanych), kształt i wielkość (ok. 600m2) wskazują na takie funkcje.
W powyższych okolicznościach zdaniem organu odwoławczego uzasadnione jest stanowisko, że sporne działki wypełniają definicję zurbanizowanych terenów niezabudowanych. Dodatkowo organ podniósł, iż dla części działek pochodzących z opisanego wcześniej podziału uzyskano pozwolenia na budowę, zaś sąsiednia nieruchomość nabyta od wnioskodawcy aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2007 r. została już zabudowana.
Odnosząc się do argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż ani źródła dochodu właściciela ani wysokość przychodu z nieruchomości nie stanowi kryterium przy określaniu rodzaju użytków w nieruchomości.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowana przez skarżącego zmiana w ewidencji gruntów nie znajduje uzasadnienia w faktycznym i prawnym stanie tych nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję złożył K. M. wnosząc o unieważnienie zapisów ewidencji gruntów "bp tereny zurbanizowane" dla działek nr [...] z obrębu [...],[...]. oraz o przywrócenie zapisu oznaczającego te działki jako grunty rolne. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przedmiotowe zmiany wprowadzono do ewidencji gruntów bez stosowanej decyzji, co skutkuje ich nieważnością z mocy prawa. Ponadto wskazał, iż podział działek Nr [...] nastąpił w myśl ustawy o komasacji i z tego względu powinny powstać również działki rolne.
Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Spod działania tej ustawy wyłączono bowiem ochronę gruntów położonych na terenie miast, a to nie oznacza, że działki te przestały być działkami rolnymi.
Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał na wstępie, że kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się od oceny zasadności żądania skarżącego dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu w stosunku do wskazanych działek oznaczenia użytku gruntowego "R - grunty orne" w miejsce istniejącego oznaczenia "Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane".
Dalej Sąd I instancji szeroko zacytował mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1297 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wskazał m.in., że zgodnie z art. 2 pkt 8 ww. ustawy, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.
W ocenie Sądu I instancji, odwołującego się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy jedynie naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciadlać, a nie tworzyć. W tym kontekście, zdaniem Sądu meriti, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że wniosek skarżącego o wprowadzenie żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mógł być uwzględniony.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2007r. w operacie ewidencyjnym obrębu [...]. wprowadzono z urzędu zmianę nr [...], polegającą na wykazaniu podziału działek nr [...] oznaczonych przed podziałem jako grunty orne (R). W wydzielonych geodezyjnie działkach wykazano użytek gruntowy-zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). W wyodrębnionych geodezyjnie działkach, w tym również w działkach nr [...] wykazano użytek gruntowy - Bp zurbanizowane tereny niezabudowane. Jako dokumenty stanowiące podstawę zmiany wpisano ostateczną decyzję administracyjną Burmistrza Miasta M. z dnia [...] stycznia 2007r., wydaną na podstawie art. art. 93, art. 96, art. 97 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdzającą projekt podziału działek nr [...] w sposób wykazany na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dnia [...] października 2006 r. pod nr [...], jako zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. III. Zgodnie z powołanym planem działki objęte podziałem wymienioną powyżej decyzją położone są w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową na działkach o min. powierzchni 500 m2.
Aktem notarialnym Repertorim A nr [...] sporządzonym w dniu [...] marca 2007 r. dokonano wymiany gruntów, w wyniku której K. M. przeniósł na rzecz innych osób własność działek nr [...] w zamian czego stał się właścicielem działek nr [...]. Akt ten stanowił podstawę wprowadzenia przez organ pierwszej instancji zmiany nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w ewidencji gruntów.
W świetle powyższych okoliczności – zdaniem WSA w Warszawie - stwierdzić należało, iż dokonanie wpisu w operacie ewidencyjnym użytek gruntowy: Bp-zurbanizowane tereny niezabudowane w działkach [...] z obrębu [...]. było zgodne z otrzymaną przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokumentacją geodezyjno-kartograficzną (operat techniczny [...]), ostateczną decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdzającą projekt podziału działek nr [...] położonych w M.. Zdaniem Sądu I instancji, organ był nie tylko uprawniony, ale zobowiązany dokonać odpowiedniej aktualizacji danych w prowadzonej ewidencji, bowiem zgodnie z § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.
Dalej Sąd meriti wskazał, że zgodnie z pkt 3 ppkt 4 załącznika nr [...] do ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, traktującym o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji, do zurbanizowanych terenów niezabudowanych - oznaczonych symbolem Bp - zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Prawidłowo przy tym – w ocenie Sądu I instancji - organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowe działki jako leżące w granicach miasta M. należy uznać za wyłączone z produkcji rolnej, gdyż w myśl art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nieruchomości leżące w granicach miast zostały wyłączone spod działania tej ustawy.
Ponadto, jak wcześniej zostało podniesione, przedmiotowe działki w dacie dokonywania zakwestionowanej przez skarżącego zmiany były objęte planem miejscowym i zgodnie z jego ustaleniami przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik K. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na ustaleniu, że znajdujące się w tym przepisie sformułowanie "przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast" oznacza automatycznie, że grunty takie są niejako z mocy prawa wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu tego terminu określonego w pkt. 3 ppkt 4 Załącznika Nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co doprowadziło do stwierdzenia, że organ II instancji prawidłowo zaliczył przedmiotowe grunty do zurbanizowanych terenów niezabudowanych - oznaczonych symbolem Bp,
- - pkt. 3 ppkt 4 Załącznika Nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zaliczeniu przedmiotowych gruntów do zurbanizowanych terenów niezabudowanych - oznaczonych symbolem Bp, podczas gdy grunty te nie były przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę i nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej, co doprowadziło do nieprawidłowego zaliczenia przedmiotowych gruntów do niewłaściwych użytków gruntowych, tj. zurbanizowanych terenów niezabudowanych, a w konsekwencji do wydania błędnego rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...].02.2011 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej postawiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego.
Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności żądania skarżącego w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zastosowaniu w stosunku do spornych działek oznaczonych nr: [...] z obrębu [...], oznaczenia użytku gruntowego "R - grunty orne" w miejsce istniejącego obecnie "Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane".
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. W przepisie ust. 2 tego artykułu nałożono natomiast na właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - na inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek ten nie dotyczy zmian wynikających z decyzji właściwych organów. W przepisie ust. 3 omawianego artykułu zawarto z kolei upoważnienie organu do żądania od osób zgłaszających zmiany dostarczenia dokumentacji niezbędnej do dokonania zmian w ewidencji.
Zwrócić też należy uwagę, że art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje, że "Właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego", a przepis § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że: "Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11" (ust. 1). "Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1/ prawomocnych orzeczeń sądów, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; 2/ opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych; 3/ dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 4/ ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów." (ust. 2). W przepisie ust. 3 wskazanego paragrafu określono natomiast, co powinien zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w ust. 2 pkt 2.
Z przytoczonych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu o określonym rodzaju użytków.
Jak przy tym podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, aktualizacja danych w ewidencji dotyczyć może jedynie naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1478/01). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się przy tym pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciadlać, a nie tworzyć.
Oznacza to, że samo żądanie określenia kategorii rodzaju użytków w związku określoną sytuacją faktyczną na gruncie bez wcześniejszego prawnego uregulowania tych kwestii nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi kasacyjnej podzielić należy wprawdzie zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej stanowisko, że z treści art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika zakaz (niedopuszczalność) istnienia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne na terenie miasta. Sąd nie kwestionuje także prawa skarżącego do użytkowania przedmiotowych działek rolniczo, który to fakt użytkowania rolniczo spornych działek podnosi skarżący kasacyjnie. Nie oznacza to jednak samo w sobie, by należące do skarżącego działki o nr [...] winny być oznaczone w ewidencji symbolem "R".
Wskazać w tym miejscu należy, co zostało już podniesione uprzednio, że dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. III uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 2002 r. (pub. w Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr [...], poz. [...]) sporne nieruchomości położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Nie sposób zatem obecnie uznać, że działka, która w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter budowlany, już tylko z samego faktu jej użytkowania w sposób "rolniczy" charakter taki straciła i stała się działką rolną. Okoliczność ta wciąż nie powoduje, że działka, określona w planach zagospodarowania jako budowlana, obecnie stanowi grunt orny w znaczeniu określonym przez załącznik nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Uznać należy, że przeznaczenie działki w planie miejscowym jako działki budowlanej powoduje, że działka ma wciąż charakter budowlany i jej oznaczenie w ewidencji gruntów musi to uwzględniać. Nie da się obronić teza, że skoro jest ona użytkowana rolniczo, to już z samego tego faktu staje się użytkiem rolnym, a ściślej – stanowi grunt orny.
W pełni zgodzić się zatem należy w tym zakresie z zaprezentowanymi przez Sąd meriti stwierdzeniami, że dokonanie wpisu w operacie ewidencyjnym użytek gruntowy: Bp-zurbanizowane tereny niezabudowane w działkach [...] z obrębu [...]. było przede wszystkim zgodne z otrzymaną przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokumentacją geodezyjno-kartograficzną - operat techniczny [...], ostateczną decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdzającą projekt podziału działek nr [...] położonych w M. Powtórzyć należy w tym miejscu raz jeszcze, że samo żądanie określenia kategorii rodzaju użytków w związku określoną sytuacją faktyczną na gruncie bez wcześniejszego prawnego uregulowania tych kwestii nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, którą podnosi skarżący kasacyjnie, że w przypadku spornych działek nie została podjęta formalna decyzja o wyłączeniu spornych gruntów z produkcji rolnej. Regulacja pkt 3 ppkt 4 załącznika nr [...] do rozporządzenia, na które powołuje się skarżący kasacyjnie, co prawda faktycznie statuuje obok dwóch innych przesłanek zaliczenia gruntów do gruntów zurbanizowanych – przesłankę wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej. Zgodzić należy się jednak z Sądem I instancji, że regulacja ta nie może mieć zastosowania w niniejszym przypadku z uwagi na fakt, iż sporne nieruchomości znajdują się na terenie miasta. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd Sądu I instancji, że w myśl art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nieruchomości leżące w granicach miast wyłączone zostały spod działania tej ustawy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że w przypadku gruntów znajdujących się na terenie miasta nie mają zastosowania przepisy niniejszej ustawy.
Takie założenie i sens rozwiązań miał w zamyśle ustawodawca, projektując i wprowadzając nowelizację ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wprowadzenie do niej wzmiankowanego art. 5b. Oznacza to, że wyłączenie z produkcji rolnej działek skarżącego nie wymaga uzyskania jakiejkolwiek decyzji i mogło nastąpić w drodze zmian dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z powoływanego uzasadnienia do projektu nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych założeniem ustawodawcy było "uwolnienie tych gruntów dla celów inwestycyjnych".
Dalej w treści uzasadniania nowelizacji czytamy, że "Zmiana ta wyłącza ochronę obejmującą zmianę przeznaczania gruntów z celów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz wyłączania takich gruntów z produkcji rolniczej. Oznacza to również, iż wyłączanie powyższych gruntów z produkcji rolniczej nie będzie się wiązać z koniecznością uiszczania opłat przewidzianych w ustawie".
Bezsporne jest też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a co potwierdza także odnośne uzasadnienie do projektu nowelizacji, że powyższe rozwiązania prawne (w zacytowanym ich rozumieniu) nie wykluczają możliwości dalszego rolniczego użytkowania gruntów położonych w granicach administracyjnych miast. Taki zaś argument, przemawiający za innym rozumieniem spornego art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podnosił skarżący kasacyjnie.
Reasumując, wskazany przepis art. 5b, wprowadził zmianę przeznaczenia gruntów umożliwiając dokonywanie przekształcenia gruntów rolnych na zurbanizowane na takich samych zasadach jak zmiana przeznaczenia innych gruntów niepodlegających szczególnej ochronie, np. terenów rekreacyjnych na cele budowlane. Oznacza to, iż dla nowego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy terenu, spełnione być muszą przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Tym samym należy uznać, że w zaskarżonym wyroku nie dopuszczono się błędu w wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie można również mówić o ich niewłaściwym zastosowaniu.
Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że zgłoszone przez skarżącego żądanie dokonania aktualizacji użytków nie poparte żadnymi dokumentami wymaganymi przez prawo, nie może doprowadzić do aktualizacji ewidencji.
Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.